高新区与行政区合并_是体制复归_还是创新选择_程郁

0引言
国家高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）是我国为促进高新技术产业发展所创建的功能性区域。

经过20余年的发展，高新区在有限的空间上产出了占全国7.0%的GDP 和11.3%的发明专利授权，已经成为我国经济增长的主要支撑、赢得国际竞争力的主要依靠力量以及引领和带动增长方式转变的动力引擎[1]。

为促进科技创新与高新技术产业发展、营造创新环境与氛围，高新区按照“精简、高效、统一”的原则建立了作为政府派出机构的管委会，以精简的机构实现了对各部门职能的有机整合和多层次创新服务的有效供给。

在20余年的实践中，高新区管委会积极探索适应高新技术产业发展的体制机制
和创新服务职能，建立了“一站式”办公和“一条龙”服务窗口，构建了从创新资助到产业化支持、从创业孵育到集群发展的创新服务体系，以仅相当于一般行政区20%~25%的工作人员实现了“小机构、大服务”的管理效率。

进入21世纪后，随着国家高新区进入“二次创业”阶段，很多地区开始将高新区与其所在行政区合并，高新区管委会与行政区管理机构采取“一套人马，两块牌子”的运作方式①。

尽管国家高新区的主管部门—科技部一直不赞成、不提倡高新区与行政区合并，认为这种合并会弱化功能区管理而重新回归到机构人员冗余的旧体制道路上，但实践中这种合并的势头不仅没有减弱反而还有增强的趋势②。

高新区与行政区合并：是体制复归，还是创新选择？
程郁，吕佳龄
（中国科学院科技政策与管理科学研究所中国高新区研究中心，北京100190）
收稿日期：2012-05-18
基金项目：国家自然科学基金青年项目（70803049）；中国科学院创新工程青年人才项目（0801131601）
第一作者简介：程郁(1978—)，女，贵州贵阳人，管理学博士，现为中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员，中国高新区研究中心副主任，研究方向：创新政策、联合治理等。

①1995年，无锡市在原无锡高新区基础上批准设立无锡新区；1997年6月，桂林国家高新区与桂林市七星区合并；2001年10月，沈阳市做出了依托沈阳高新区发展浑南新区的决定，组建了浑南新区；2002年4月，常州市在高新区基础上设立了常州市新北区；2002年6月杭州高新区和杭州滨江区两区合并为杭州国家高新区（滨江）；2002年9月，苏州进行区划调整，新设立的虎丘区与苏州高新区职能合并；2005年，广州新设立萝岗区，将萝岗区职能相同的相关工作部门与广州开发区机构合署办公。

②2010年中关村亦庄园区与大兴区合并；2011年1月27日乌鲁木齐高新区与新市区合并。

摘要：以发展型政府和地方法团主义理论为基础，探究高新区与行政区合并的内在制度动因，认为“政区合一”体制反映了新阶段高新区创新功能提升和拓展的需求，同时这也是在地方政府强烈的经济发展导向和依托地方政府建设高新区的制度安排下，有效推进高新区创新发展的合理化制度选择。

“政区合一”的体制造就了一个内部具有高度整合性的自主性经济官僚机构，能够为高新区的创新发展提供强有力的政策和资源支持。

但在制度整合过程中，原有体制的僵性和发展路径的依赖也存在体制复归的风险。

基于对广州国家高新区和青岛国家高新区两个典型案例的对比分析，总结了“政区合一”体制可以有效支撑高新区创新发展的必要条件。

关键词：高新区；行政区；政区合一；发展型政府；地方法团主义中图分类号：F127.9
文献标识码：A
文章编号：1002-0241（2013）06-0091-11
科学学与科学技术管理
SCIENCE OF SCIENCE AND MANAGEMENT OF S.&T.
Vol.34,No.06Jun.2013
第34卷第06期2013年06月
根据2009年国家科技部火炬中心对高新区管理体制的调查，56家国家级高新区中有16家实质上采取了“政区合一”运作模式①，占到了国家高新区总数的近三分之一；并且很多地方都在进一步扩大高新区的管辖范围和管理权限，使之实质性享有了相当于行政区的各种职责和权力，比如武汉东湖高新区、宝鸡高新区、成都高新区、青岛高新区、长春高新区等。

实际上，与行政区的合并确实为高新区带来了资源和管理优势，使之能够更自主和灵活地开展政策与制度创新并为园区开发建设和企业发展提供更有力的支持。

本文将从“发展型政府”和“地方法团主义”的视角来解释中国国家高新区与行政区“政区合一”体制形成的原因，认为这种“政区合一”的体制安排体现了高新区创新发展和行政区经济发展需求的内在一致性，也是在中国“市场保护型联邦主义”和“行政区经济”发展特色下有效推进高新区创新发展的合理化制度选择。

但这样的制度安排也存在向行政体制复归的风险，从而可能制约高新区的发展。

通过对广州高新区和青岛高新区两个典型案例的剖析，本文进一步探讨了行政区与高新区合并的利与弊，解析在什么前提条件下“政区合一”体制才可能使行政区成为推动和支撑高新区创新发展的强大支撑。

1“政区合一”制度演进的逻辑
不同于其他国家和地区的科技园区，我国的国家高新区既不是由大学、基金会等社会力量负责建设和管理，也不是以中央政府为主导推动建设和直属管理，而主要是依托地方政府兴建和发展的。

国家高新区虽然在名义上是“省部市共管共建”，但实际上是“以市为主”来负责具体的建设和管理，只是在业务上接受国家科技部的宏观管理和指导。

在管理体制安排上，几乎所有的高新区都采取了市政府派出机构的管委会管理模式，并成立了由市长和副市长挂帅以及科技、教育、发改、国土、高新区管委会、所在行政区等部门主要领导为成员的高新区领导小组②。

省、市级政府将规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限充分授权给高新区管委会，而庞杂的行政和社会事务均留给其所在的行政区承担，使得高新区管委会成为在特定的区域内专注于功能性开发建设和促进高新技术产业发展的“经营性政府”和“发展型政府”，由此实现对高新区“精简、统一、高效”的创新管理。

这种特殊的功能区管理体制与中国向市场经济转型过程中“市场保护型联邦主义”③和“行政区经济”④特征相结合，创造了高新区与行政区融合发展的制度空间和实现两者“双赢”的利益格局。

1.1以创新为导向的“发展型政府”
“发展型政府”的概念最初由Johnson提出，用于分析日本通产省在经济发展中的作用[6]。

此后，很多学者都借助此概念来分析发展中国家在向现代工业社会转变的过程中政府推动经济发展的作用，并将这种以推动经济发展为主要目标、担当经济发展主体力量的政府称之为“发展型政府”。

中国在向市场经济转型的过程中，采取了以“经济建设为中心”的基本路线，从中央到地方政府都将发展经济作为首要任务，有着典型的发展型政府特征。

特别是对于地方政府来说，一方面财政包干的分税制使地方政府完全享有了地方经济增长所带来的剩余收入所有权（包括地方财政收入和预算外收入），形成了鼓励
①中关村、吉林、大庆、株洲、常州、苏州、桂林、广州、南京、杭州、沈阳、乌鲁木齐12家高新区与行政区合并，无锡、洛阳、苏州工业园3家高新区代行行政区职能，珠海高新区与唐家湾镇政府合并。

②杨凌高新区管委会是省政府派出机构；武汉东湖高新区和杨凌高新区的领导小组均由省领导挂帅。

③Qian和Weingast提出了中国特色的“市场保护型联邦主义”，认为中国的分权改革充分激励了地方政府发展经济，同时中央政府允许地方政府保留多种形式的“预算外收入”又为地方政府积极支持和干预经济创造了必要的条件[2-3]。

④刘君德对中国“行政区经济”现象进行了解析，并认为“行政区经济”激活了区域内政治、经济、文化、行政管理等资源，推动了地方经济的快速发展[4]；马祖琦也指出，由于行政区的经济职能异常突出，行政力量成为区域经济发展的主导驱动力量；在这样的条件下，“政府集经济利益主体和行政管理主体于一身，既是所辖区域的政治管理机构又是所辖区域的经济管理机构”[5]。

地方政府发展经济的长效激励机制，同时各种经济权限的下放与财政独立性的增强也使得地方政府有能力通过投资、消费和制定产业扶植政策等推动经济增长[3,7-8]；另一方面，中国以GDP为导向的政绩评价机制导致了地方官员围绕GDP增长开展“晋升锦标赛”，这种政府官员的治理机制极大激励了地方政府为促进经济增长而开展各种政策与制度创新[9-10]。

在这样的制度背景下，从省、市到各个行政区都有着发展经济的强烈需求和愿望。

我国的国家高新区是为实现科技驱动发展目标所创立的专门负责推动以创新为导向的产业和经济发展的功能性区域，在我国总体的发展型国家体制下，高新区与行政区有着内在一致性的目标和走向融合发展的潜在需求。

首先，高新区极大促进和支撑了地方经济增长，由此也成为各地推动地方经济发展的主要抓手。

2010年有27家高新区工业增加值占所在城市比重达到30%以上，有20家高新区园区生产总值（GDP）占当地城市GDP比重达到20%以上[11]。

尤其是在我国当前产业结构调整和发展方式转变的关键时期，高新区作为我国高新技术产业发展的一面旗帜和创新驱动型经济的典型代表，更是被各地方视为实现引领经济可持续协调发展和塑造未来区域经济竞争力的制胜法宝。

其次，高新区的独特政治位势，也使行政区可以通过发展和建设高新区获得更高的行政级别及更多的领导重视，以此获取晋升的政治资本。

在56家国家高新区中，43家高新区管委会行政级别属于正或副地市级。

上海张江、青岛、佛山、厦门、石家庄、兰州、济宁、福州等高新区管委会的主任或书记由主管副市长兼任，中关村、广州、西安、昆明等高新区管委会主任均是市委常委，宝鸡、长春、成都等高新区管委会主任同时还是市长助理。

高新区的领导干部也因为有显示度的创新绩效和产业业绩更容易获得升迁。

因而，各个行政区都非常积极地创建高新区和支持高新区发展。

同时，在中国分权化改革的大背景下，从上到下形成了权力与职责逐层下放和分解的机制，市政府会进一步向各个行政区分权，很多城市直接将高新区的建设责任交给了其所在的行政区，采取“市区共建”方式，使行政区成为投资建设和经营管理高新区的主体依托力量，从而一些高新区实际上是属于行政区的一部分并隶属行政区管辖，比如上海张江高科技园区、青岛高科技工业园、佛山高新区各个分园等。

为引导和推动高新区创新经济的发展，高新区管委会需要比一般的政府具有更强的创新支持和经济导引功能，真正成为以创新为导向的“发展型政府”。

它已不再是传统意义的区域管理者，而更突出地表现为创新机会的发现者、创新服务提供者、引领区域创新变革的企业家、发展方向选择的导引者以及动员和组织资源支持区域创新发展的组织整合者[12-13]。

要实现上述创新发展支持功能，高新区管委会就必须成为具有高度自主性的经济官僚机构，并有能力制定和有效实施科学、合理的创新发展政策[6,14]。

获得充分授权的高新区管委会辅之以执行层面的国有公司和事业单位，实质上正是创造了这样一种适应政府推进发展需要的自主性经济官僚机构。

目前，很多高新区仍没有落实市级经济管理权限，具体的职能管理和政策执行还要依赖于其所在的行政区政府来实现，发展的竞争性和利益的冲突往往会导致高新区与行政区之间的关系不和谐。

在一些极端的情况下，甚至出现行政区阻碍和抑制高新区发展的现象。

而在进入“二次创业”的新发展阶段后，高新区更需要一个具有高度内在整合性的强政府来引导和推进其向创新驱动型发展转型，相应地就需要高新区管委会从一个机能不完全的“准政府”转变成为具有完全行政能力的“真政府”，以充分的自主管理和协调能力保障创新政策与战略的有效实施。

经过20年的发展，我国的国家高新区也已经不再是传统意义上仅承担开发建设、产业发展的科技工业园。

随着科技人才的规模化集聚和相关配套服务业的发展，高新区日益成为科技、经济、商务、生活、文化、社会、资源环境和谐发展的现代科技城区，成为各地城市化发展的先驱力量。

与之相伴随的是相关社会事务和社会服务功能的增加，高新区管委会已有的授权职责和权限已经越来越难以满足高新区发展的现实需求。

由此，出现了很多地方进一步向高新区扩大授权的现象，从经济管理权限扩大到
了行政与社会管理权限，高新区实质上享有了行政区的各项权力并承担相应社会事务管理职能，成为一个“准行政区”。

一些地方甚至直接以高新区为基础创建新的行政区或与其所在行政区合署办公，实现经济管理与社会管理的有效整合。

可见，高新区“行政区化”的特征是由其功能发展内涵延伸和扩张所决定的。

1.2经营其所辖区域的“地方法团”
Jean Oi在对中国财政改革激励下的地方政府参与经济的行为进行经验描述的基础上提出了“地方法团主义”（local state corporatism）理论[15-16]。

“地方法团主义”强调了地方政府在获得剩余支配权后的经济发展动机，使其能够在市场竞争的压力下像企业家一样去经营社区企业；政府就好比扮演了一个从事多种经营的实业公司集团总部的角色，对其辖区内的企业和社会进行整体的公司化运作[15,17]。

高新区是典型的由政府推动区域经济和产业发展的制度范式，自创立之初就建立了“管委会+开发公司”的运行管理体制。

这样，高新区一方面是获得了政府相关经济管理权限授权的代理机构，另一方面是负责区域开发和产业经营的企业，企业主要负责人一般由高新区管委会任命或直接由高新区主管领导兼任，成为一个对其管辖区域进行功能化开发经营的政治经济混合体。

从这样的角度看，高新区的发展非常有代表性地体现了另一种形式的“地方法团主义”，即强制性制度变迁下的政府经营区域模式。

高新区管委会引导创新和参与经济活动的方式主要表现为：一是经营土地和培植税源企业，以扩充财政保障高新区环境建设、公共服务供给和扶持企业创新发展；二是配置创新政策资源，支持高新区内企业开展创新活动；三是发起或引导创建多种形式的创新服务机构（包括事业单位、企业和非营利机构等），弥补创新的市场缺失环节，衔接和疏通创新价值链；四是创建国有投资和担保公司，为创新企业提供风险投资和担保贷款支持，帮助企业分担创新风险。

根据国家科技部火炬中心2009年对“56+1”家国家高新区的调查，只有7家高新区没有独立的一级财政，有31家高新区获得50%以上的地方税收分成留存（其中7家高新区地方税收收入全额留存），有30个高新区在扣除基本费用后土地出让收益全额留存高新区。

在这样的制度安排下，高新区的经营模式主要是通过土地的开发建设和整体环境的打造，一方面大幅度提升区域内的土地价值乃至高新区的土地经营收益，另一方面大力吸引高效、优质的企业进驻，为高新区创造可持续的丰厚税收收入（见图1）。

但高新区不同于经济开发区和一般的工业园区，其核心内涵是支持创新和培育高新技术产业，政府扶持和引导创新的各项政策和服务都需要巨大的投入。

在目前我国国家层面对高新区支持力度还较为有限的情况下，很多国家级、省市级的政策就需要高新区自筹资金予以配套支持。

与此同时，面对日趋激烈的区域竞争，为吸引和凝聚优质创新资源，高新区不仅需要打造高端创新环境，而且还要加大支持人才、企业、研发机构等创新发展的政策力度；对于一些前景较好的创新项目，高新区管委会还需要在土地和税收上做出较大让步并承诺给予无偿创新资助、政府风险投资以及政府担保或贴息贷款的支持。

这进一步放大了高新区建设的投入需求、拉长了产业发展的回报周期，增强了区域的经营风险。

实际上，在我国当前的发展阶段，由于技术基础薄弱和产业发展的路径依赖，创新发展仍处于投入积累期，高新区高技术产业的税收收入还远不足以抵消总体的建设和创新投入。

因而，在上级政府投入有限的条件下，滚动开发土地和招引能够持续创造税收的“现金流”企业就成为高新区维持建设发展和积累创新投入资本的必然选择（见图1）。

因为土地收益在高新区留存比例较高，并且作为预算外资金高新区管委会能够更灵活地支配，土地经营更是成为高新区赖以生存和发展的经济动脉。

根据2009年调查的44家国家高新区对建设资金来源的作答情况，有21家高新区的建设资金80%以上来源于土地收入和银行贷款，而贷款的偿还也主要是依靠未来的土地收入，更有13家高新区的建设资金50%以上是来
源于土地收入。

可以看出，在我国当前的经济发展阶段和现行的依靠地方力量来建设高新区的发展模式下，高新区只有通过以土地资源换取经济收入的方式首先解决自身可持续发展问题，然后才有可能在经济剩余积累的基础上投入创新建设。

特别是在转型发展期，激增的创新产业培植不仅需要相应的土地空间支撑，而且还需要增量的土地经营收入和“现金流”企业税收收入来确保增量创新投入的需求。

这就决定了在相当长一段时期内，高新区的发展仍需要一定规模的土地空间扩张来保障创新投入资本的积累和产业结构的增量调节。

这也是近年来高新区有着强烈扩容发展需求的重要原因，很多高新区的实际管辖面积已经大大超过了国家审批面积。

国家审批的高新区总面积是961.5平方公里，而54家国家高新区实际管理的面积约6200多平方公里[18]。

高新区的扩容必然需要从其他行政区划出土地和相应的管辖权，这个过程容易引发区域之间经济和政治利益争夺的矛盾，而“政区合一”则有效解决了这一问题。

这种“一体两面”的体制可以充分利用行政区的土地资源来支撑高新区的发展（见表1），并通过灵活的土地空间组合有效保障了整体发展的可持续性。

土地的商业化经营、“现金流”企业以及配套社会环境可以放到行政区来发展，在国家批准的高新区范围内则只集中发展创新载体和高新技术产业，这样就能够以整体的“资金大循环”弥补高新区创新投入缺口，以整体的社会环境配套支撑高新区有限范围内的专一功能发展。

而对于行政区来说，高新区的这种土地经营和产业发展模式也为其所艳羡不已。

在现实中，高新区以其优越的环境建设和大学、科研院所等创新资源云集的优势，成为高端人才工作和生活的首选之地，其土地和房产价格均处于其所在城市的较高水平；而完善的政策制度环境和区域创新品牌效应吸引和培育了一批有活力的创新型企业，对高新区的经济和财政形成有力的支撑。

毋庸质疑，与同等的行政区相比，高新区实现了更大的区域经营价值。

高新区所在的或临近的行政区在其创新环境的溢出效应下也获得了较大的区域价值提升。

因而，行政区也希望学习和借鉴高新区经营区域的经验，并借助高新区的品牌和政策制度优势推动区域经济的快速发展。

目前，在很多地方已经形成了行政区提供土地、高新区输出经验和品牌、双方共享收益的合作建设模式，比如长春高新区长德新城、苏州宿迁工业园、广州高新区生物岛等。

2“政区合一”的效率边界
“政区合一”的管理体制实际上是在一定区域范围内创造了一个内在高度整合的政府机构，利用行政区的物质和行政资源为高新区创造更有利的发展条件，具体包括：一是以行政区更广阔的土地空间支
图1高新区区域经营的资金流模式
撑高新区的土地开发运营模式和保障高新技术产业的用地需求；二是财政资源、基础设施、产业空间等的优化配置，以行政区的财力与环境配套更有力地支持高新区核心创新功能的塑造；三是通过行政区自主制定地方法规和支持政策，以适应政策与制度创新有效推进高新区的创新发展；四是统合协调行政区的各个职能部门协力支持高新区创新发展，确保高新区实际管理权限的落实和政策的执行力，实现对企业高效、全面、优质和便捷的服务。

但这并不意味着“政区合一”就一定更有利于高新区的发展，行政区也会因为其惰性的官僚体制、沉重的社会负担和繁琐的社会事务而拖累高新区的发展。

如果没有政府职能的根本转变、发展方式的切实转型以及必要的发展资本积累，“政区合一”不仅会使高新区向传统行政管理体制复归，而且还可能导致行政区对高新区的压制和掠夺。

下面将通过两个典型案例来看不同情境下的“政区合一”体制对高新区发展的不同影响，通过对比分析考察哪些因素影响“政区合一”体制的效率。

2.1广州高新区：创新导向的“政区合一”
广州高新技术产业开发区（以下简称“广州高新区”）①成立于1991年，国务院批准的广州科学城部分面积为37.34平方公里。

1998年8月，经国家科技部、广州市委市政府批准，广州高新区与广州经济技术开发区（以下简称“广州经开区”）合署办公；2000年4月，在广州经开区的基础上设立了广州出口加工区；2002年6月，经广州市委市政府批准，广州保税区与广州经开区合并；2008年9月，广州保税物流园区通过国家验收，并与经开区、高新区、保税区、出口加工区合署办公，自此五大功能园区实现了管理体制合并，整体统称为“广州开发区”。

随着开发区的发展，其对土地空间需求的不断增加。

为了支持开发区的发展，广州市政府在2003年和2004年三次扩大了开发区的管辖范围并进一步赋予了有关经济社会行政管理权②；2005年4月，经国务院批准从白云区、黄埔区、天河区和增城分别划出部分村委会、居委会或街道办事处所辖区域设立萝岗区，行政区总面积为393.22平方公里[19]。

这样，开发区党委、管委会直接行使区委、区政府相关职能，正式形成“政区合一”的体制架构。

2.1.1功能区划的行政区发展
从广州开发区、行政区的合并过程可以看出，功能区的发展一直处于主导地位，萝岗区是依托开发区而设立的。

萝岗区成立后，除了依法成立区人大、区政协外，区委、区政府只需在原有开发区党委、管委会基础上适当增设工作机构，而主要政府职能仍由原开发区相关部门行使，实行“多块牌子，一套人员”的合署办公机制。

即以开发区工作部门为主导，
资料来源：参考文献［１８］；＊为作者根据相关信息整理　
表1“政企合一”高新区土地情况/平方公里
①广州高新区由广州科学城、天河科技园、广州民营科技园、黄花岗科技园、南沙资讯科技园以及广州国际生物岛“一区五园+一岛”联合构成，广州科学城是其核心园区。

这里只讨论广州科学城与萝岗区“政区合一”的体制关系。

②2003年1月，广州市委市政府将白云区萝岗镇、天河区玉树村、黄埔区笔岗村以及黄坡农工商公司、岭头农工商公司等整建制地划归广州开发区；2003年4月和2004年6月，广州市政府委托开发区行使对黄埔区夏港、白云区萝岗、东区、联和四个街道办事处有关经济社会行政管理权。