国家—区域治理的尺度重构：基于“国家战略区域规划”视角的剖析
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【 文 章编 号ｌ １ ０ ０ ６ — ３ ８ ６ ２ （ ２ ０ １ ３ ） Ｏ ５ — ０ ０ ４ ５ — ０ ６
＇ 蔫 娩＿
国家一 区 域 治 理 的 尺 度 重 构 ： 基于“ 国 家 战 略 区 域 规划＂ 视 角 的剖 析
张京 祥 （ 南京大学建筑与城市规划学院， 江苏 南京， ２ １ ０ ０ ９ ３ ）
用 好 区域 规 划 这 种 积 极 主动 的 尺 度 重 构 工 具 ， 是 中 国保 持 国 家 制度 创 新 柔 性 的 重 要 优 势 所 在 。
【 关键词 】 全球化 ； 国家一 区域 治理 ； 尺度 重构 ； 区域规划 ； 国家战略 区域
【 中图分类号 】 Ｆ ２ ９ ２ 【 文献标 识码】 Ａ
２ 尺 度 调 整 与 空 间 规 划
２ ． １ 全 球 化 环 境 中的 尺 度 重 构
“ 尺度（ ｓ ｃ ａ ｌ ｅ Ｈｏ ｗ ｉ ｔ ｔ ， ２ ０ ０ ２ ） ， 是一 个 相对 的概 念 。在
划、 建设用地管制等诸多方面 ， 陷人 了 “ 一放就乱 ，
间 的关 系发生 了新 的变 化 ， 面对 新 环 境 、 新要求 ， 中
央政府 更 加注 重通 过各 种 “ 规划” 尤 其 是 空 间规 划 ， 来增强 对 地 方 进 行 制 度 性 激 励 或 制 度 性 约 束 的作
的启 发后 ， 尺度 才 成 为 了一 个 可 进 行政 治 经 济 分 析 的对 象 ， 由此 带来 了研 究 视 角 的 转 变—— 对 于 尺度
关 注 的焦点不 是 静态 的尺 度 构 造 ， 而是 关 于特 定 的
用 。相 比 于 ２ ０ ０ ０年 代 初 全 国 范 围 内 广 泛 开 展 的
“ 撤县 （ 市） 区潮 ” 及后 来 的 “ 省 直 管 县潮 ” 等 刚性 的
尺度 构造 是 如何 被 生产 和 再 生 产 （ Ｓ ｍ ｉ ｔ ｈ ， ２ ０ ０ ０） 。
一
收 就死 ” 的治理 怪 圈。然 而 自 ２ ０ ０ ５年 以来 ， 面对
新 的国 际 、 国 内发 展 形 势 ， 中央 政 府 与 地 方 政 府 之
长期 的地 理学 分 析历 史 中 ， 尺 度 都 是作 为 一 种 度 量
空 间的 工具性 概念 ， 当受 到 Ｌ ｅ ｆ ｅ ｂ ｖ ｒ ｅ空 间 生 产 理论
对尺 度 理 论 的 理 解 需 要 以 “ 后现 代 空间观 ” 为 基 础—— 尺 度是 “ 包括 空间、 地 方 和 环 境 的复 杂 混 合
基金项 目： 国家 自然科 学基 金《 转 型期 中国城市 空间再 生产 的
效应 、 机制与治理研究》 （ Ｎ ０ ． ４ １ １ ７ １ １ ３ ４ ） 资助成果。
体 中的一 个关 系 要 素 ” ， 尺 度 不 仅 仅 是 某 种 空 间 距离 ， 更 是 某 种 社 会 关 系 。在 资 本 全 球 化 流 动 的
ｌ 引 言 中国 的改 革 开 放 进 程 总 体 上 可 以 被 表 述 为一
个渐 进式 的制 度 变迁 过 程 ， 虽 然 这 一 过 程 是 渐进 式 的， 但 是 经过 ３ ０多 年 的 持 续 性 体 制 与 制 度 变 革 累 积， 中 国区域 、 城 市 发 展 的 总 体 环 境 已 经 发 生 了 巨 大 的变化 ， 尤其是在 府际关系 （ 包 括 中央 与 地 方 政 府之 间 以及 地 方 政 府 之 间 ） 方 面 。许 多 年来 ， 学 者 们 习惯 以集权 、 分 权 的 二分 法 框 架 来 观 察 和 解 释 中 国中央 一地 方 政 府 关 系 的 演 变 ¨ 。 由 于 渐 进 式 的
【 摘要 】 在 全球 化世 界的激烈竞争环境 中， 来 自国 家自上而下的尺度重构 已经成 为重要 的区域 治理 应对方式 ， 空 间规 划尤其是
区域 规 划 就 是 一 种 重 要 的尺 度 重 构 工 具 。 文章 在 简要 回 顾 中 国 区域 规 划 发 展 演 变 历 程 的 基 础 上 ， 重 点剖 析 了近 年 来 国 家 密 集 推 出“ 国 家 战略 区 域 规 划 ” 的 现 象及 其 效应 ， 客 观 评 估 了这 种 尺 度 重 构行 动 对 区域 治 理 产 生 的 影 响 。文 章 最 后 指 出 ， 善 用、
实 现 中国 区域 治 理关 系 的新 转 变 ， 并对 之 提 出一 些 探讨 性 的思考 。
政府 与地 方政 府 的 治理 （ ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎ ａ ｎ ｃ ｅ ） 关 系 一 直在 集 权与 分权 之 间游 移 ， 这 反 映 在 国家 宏 观 经 济 调 控 、 重大 项 目审 批 、 金融 管制 、 行政 区划调 整、 空 间规
变革 强调 “ 摸着 石 头过 河 ” 的经 验 主义 模式 ， 缺 乏最 初 的总体 性 “ 顶层 设 计 ” ， 所 以， 改 革 开 放 以来 中 央
尺度 调整 ， 如今 中央政 府 更 加 倾 向于运 用 相 对柔 性 的“ 尺度 重构 ” （ ｓ ｃ ａ ｌ ｅ ｒ ｅ ｓ ｃ ａ ｌ ｉ ｎ ｇ ） 的 手 段 来 重 构 中 央 政府 一 地方政 府 以及地 方政 府之 间 的治理关 系 。 区域规 划 由 于 汇 集 了 中 央 政 府一 地 方 政 府 以 及地 方政 府之 间 复杂 关 系 的 投 影 ， 因此 成 为 我 们 观 察、 研 究 中国府 际治 理 演 变 的 重要 视 角 。本 文 在 简 要 回顾 １ ９ ４ ９年 以来 区域 规 划 角 色作 用 演变 的基础 上， 重 点通 过 对 ２ ０ ０ ５年 以来 “ 国家 战 略 区域 规 划 ” 现象 的检讨 ， 分析 了如何 通 过 新 的尺度 调 整 手 段来
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国家一 区 域 治 理 的 尺 度 重 构 ： 基于“ 国 家 战 略 区 域 规划＂ 视 角 的剖 析
张京 祥 （ 南京大学建筑与城市规划学院， 江苏 南京， ２ １ ０ ０ ９ ３ ）
用 好 区域 规 划 这 种 积 极 主动 的 尺 度 重 构 工 具 ， 是 中 国保 持 国 家 制度 创 新 柔 性 的 重 要 优 势 所 在 。
【 关键词 】 全球化 ； 国家一 区域 治理 ； 尺度 重构 ； 区域规划 ； 国家战略 区域
【 中图分类号 】 Ｆ ２ ９ ２ 【 文献标 识码】 Ａ
２ 尺 度 调 整 与 空 间 规 划
２ ． １ 全 球 化 环 境 中的 尺 度 重 构
“ 尺度（ ｓ ｃ ａ ｌ ｅ Ｈｏ ｗ ｉ ｔ ｔ ， ２ ０ ０ ２ ） ， 是一 个 相对 的概 念 。在
划、 建设用地管制等诸多方面 ， 陷人 了 “ 一放就乱 ，
间 的关 系发生 了新 的变 化 ， 面对 新 环 境 、 新要求 ， 中
央政府 更 加注 重通 过各 种 “ 规划” 尤 其 是 空 间规 划 ， 来增强 对 地 方 进 行 制 度 性 激 励 或 制 度 性 约 束 的作
的启 发后 ， 尺度 才 成 为 了一 个 可 进 行政 治 经 济 分 析 的对 象 ， 由此 带来 了研 究 视 角 的 转 变—— 对 于 尺度
关 注 的焦点不 是 静态 的尺 度 构 造 ， 而是 关 于特 定 的
用 。相 比 于 ２ ０ ０ ０年 代 初 全 国 范 围 内 广 泛 开 展 的
“ 撤县 （ 市） 区潮 ” 及后 来 的 “ 省 直 管 县潮 ” 等 刚性 的
尺度 构造 是 如何 被 生产 和 再 生 产 （ Ｓ ｍ ｉ ｔ ｈ ， ２ ０ ０ ０） 。
一
收 就死 ” 的治理 怪 圈。然 而 自 ２ ０ ０ ５年 以来 ， 面对
新 的国 际 、 国 内发 展 形 势 ， 中央 政 府 与 地 方 政 府 之
长期 的地 理学 分 析历 史 中 ， 尺 度 都 是作 为 一 种 度 量
空 间的 工具性 概念 ， 当受 到 Ｌ ｅ ｆ ｅ ｂ ｖ ｒ ｅ空 间 生 产 理论
对尺 度 理 论 的 理 解 需 要 以 “ 后现 代 空间观 ” 为 基 础—— 尺 度是 “ 包括 空间、 地 方 和 环 境 的复 杂 混 合
基金项 目： 国家 自然科 学基 金《 转 型期 中国城市 空间再 生产 的
效应 、 机制与治理研究》 （ Ｎ ０ ． ４ １ １ ７ １ １ ３ ４ ） 资助成果。
体 中的一 个关 系 要 素 ” ， 尺 度 不 仅 仅 是 某 种 空 间 距离 ， 更 是 某 种 社 会 关 系 。在 资 本 全 球 化 流 动 的
ｌ 引 言 中国 的改 革 开 放 进 程 总 体 上 可 以 被 表 述 为一
个渐 进式 的制 度 变迁 过 程 ， 虽 然 这 一 过 程 是 渐进 式 的， 但 是 经过 ３ ０多 年 的 持 续 性 体 制 与 制 度 变 革 累 积， 中 国区域 、 城 市 发 展 的 总 体 环 境 已 经 发 生 了 巨 大 的变化 ， 尤其是在 府际关系 （ 包 括 中央 与 地 方 政 府之 间 以及 地 方 政 府 之 间 ） 方 面 。许 多 年来 ， 学 者 们 习惯 以集权 、 分 权 的 二分 法 框 架 来 观 察 和 解 释 中 国中央 一地 方 政 府 关 系 的 演 变 ¨ 。 由 于 渐 进 式 的
【 摘要 】 在 全球 化世 界的激烈竞争环境 中， 来 自国 家自上而下的尺度重构 已经成 为重要 的区域 治理 应对方式 ， 空 间规 划尤其是
区域 规 划 就 是 一 种 重 要 的尺 度 重 构 工 具 。 文章 在 简要 回 顾 中 国 区域 规 划 发 展 演 变 历 程 的 基 础 上 ， 重 点剖 析 了近 年 来 国 家 密 集 推 出“ 国 家 战略 区 域 规 划 ” 的 现 象及 其 效应 ， 客 观 评 估 了这 种 尺 度 重 构行 动 对 区域 治 理 产 生 的 影 响 。文 章 最 后 指 出 ， 善 用、
实 现 中国 区域 治 理关 系 的新 转 变 ， 并对 之 提 出一 些 探讨 性 的思考 。
政府 与地 方政 府 的 治理 （ ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎ ａ ｎ ｃ ｅ ） 关 系 一 直在 集 权与 分权 之 间游 移 ， 这 反 映 在 国家 宏 观 经 济 调 控 、 重大 项 目审 批 、 金融 管制 、 行政 区划调 整、 空 间规
变革 强调 “ 摸着 石 头过 河 ” 的经 验 主义 模式 ， 缺 乏最 初 的总体 性 “ 顶层 设 计 ” ， 所 以， 改 革 开 放 以来 中 央
尺度 调整 ， 如今 中央政 府 更 加 倾 向于运 用 相 对柔 性 的“ 尺度 重构 ” （ ｓ ｃ ａ ｌ ｅ ｒ ｅ ｓ ｃ ａ ｌ ｉ ｎ ｇ ） 的 手 段 来 重 构 中 央 政府 一 地方政 府 以及地 方政 府之 间 的治理关 系 。 区域规 划 由 于 汇 集 了 中 央 政 府一 地 方 政 府 以 及地 方政 府之 间 复杂 关 系 的 投 影 ， 因此 成 为 我 们 观 察、 研 究 中国府 际治 理 演 变 的 重要 视 角 。本 文 在 简 要 回顾 １ ９ ４ ９年 以来 区域 规 划 角 色作 用 演变 的基础 上， 重 点通 过 对 ２ ０ ０ ５年 以来 “ 国家 战 略 区域 规 划 ” 现象 的检讨 ， 分析 了如何 通 过 新 的尺度 调 整 手 段来