浅析我国环境法三同时制度

浅析我国环境法“三同时”制度

摘要：“三同时”制度作为我国环境资源保护工作的创举，在总结我国环境资源管理经验的基础上，被我国法律所确认为一项重要的环境法律制度①。环保设施与主体工程“同时设计”“同时施工”“同时投产使用”即为“三同时”。这项制度较好的体现了我国《环境保护法》“预防为主、防治结合、综合治理原则”，在一定程度上，是对以往从“末端治理”思想的一次突破。本文主要是从“三同时”制度产生的背景，内容以及存在的缺陷进行分析，从而提出一些建议，促使“三同时”制度更加完善。

关键词：“三同时”制度循环经济环境保护法

一、“三同时”制度产生的背景

“三同时”制度是中国环境保护工作人员在总结环境保护实践经验过程中创造出的一项控制新污染源的行政法律制度，是对中国实行建设项目环境影响评价制度的一项重要补充。1972 年 6 月，在国务院批准的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中，第一次提出了“工厂建设和‘三废’利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。“三同时”制度最早规定于 1973 年的《关于保护和改善环境的若干规定》。1979 年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》和1989年的《中华人民共和国环境保护法》在规定环境影响评价制度的同时，重申了“三同时”制度的规定。把“三同时”和环境影响评价结合起来，最大限度地消除和减轻了污染，真正做到防患于未然“三同时”制度具有较强的法律强制力，所有对象都必须遵守，如若违反，不论是否已经对环境造成污染破坏的损害后果，都要受到制裁。

二、“三同时”制度的主要内容

“三同时”制度，是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和区域开发项目，其中防治环境污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、

同时施工、同时投产使用的一项法律制度。

（一）同时设计

是指建设单位在委托设计单位进行项目设计时，应该将环境保护设施一并委托设计；承担设计任务的单位必须依照《设计规范》的规定，把环境保护设施与主体工程同时进行设计，并在设计过程中充分考虑建设项目对周围环境的保护，对未同时委托设计环境保护设施的建设项目，设计单位应该拒绝。

（二）同时施工

指建设单位在委托施工任务时，应委托环保设施的施工任务；施工单位在接受建设项目的施工任务时，应该同时接受环境保护设施的施工任务，否则不得承担施工任务。在施工阶段，建设单位和施工单位应该做到必须将环保工程的施工纳入项目的施工计划，保证其建设进度和资金落实；做好环保工程设施的施工建设、资金使用等资料、文件的整理建档工作以备查，并以季报的形式将环保工程进度情况报告环保部门。环保部门在该阶段中，应该核查建设项目环保报批手续是否完备，环保工程是否纳入施工计划以及建设进度和资金的落实情况，提出意见。（三）同时投产与使用

是指建设单位必须把环境保护设施与主体工程同时竣工验收并同时投入运转。建设项目在正式投产使用前，建设单位要向环保部门提交环保设施竣工验收报告，说明环保设施运行情况、治理效果，经过验收合格后颁发《环保设施竣工验收合格证》。需要试生产的建设项目，经过环保部门同意后，建设项目方可进行试生产，试生产期间在 3 个月内完成，试生产期间主体工程应当与环保设施同时投入使用。在试生产期间，建设项目配套的环保设施未与主体工程投入试运行的或者投入试生产超过 3个月，建设单位未申请环保设施竣工验收或者环保设施未建成、未经过验收或验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，都要责令停止生产或使用，并处罚款。未经环保部门的同意，排污单位不得擅自闲置或者拆除环保设施或者不正常使用环保设施。

三、“三同时”制度存在的缺陷

首先，考察目前“三同时”制度立法上的规制。

其一，我国《环境保护法》在这一方面的规定过于简单，缺乏统一、牢固

的理论基础，在环境保护单行法日臻完善，法律规定也更加具体的状态下，无法为各单行法提供一个可行的理论指导②。因此，通过修改《环境保护法》以此来从制度构建、价值理念层面完善“三同时”显得势在必行。

其二，目前立法并未彻底摆脱“末端治理”的传统思维。《环境保护法》第二十六条规定: 建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用③。由此看出，《环境保护法》中将“三同时”制度的规制客体规定为“防治污染的措施”，然而随着我国建设项目数量的增加，“防治污染的措施”显然已经不足以满足现阶段的环境保护要求。尽管国务院在 1998 年的《建设项目环境保护管理条例》将“三同时”制度的规制客体改变为“环境保护设施”，突破了以往环保法律中关于“三同时”制度在规制客体方面的狭隘瓶颈。但是，“环境保护设施”中所谓“保护”依然是一种救济性措施，仅仅属于从“末端治理”到“源头防控”的中间状态。只有在施工技术上改进，不留污染和环境创伤，而非依靠“环保设施”“防污措施”，才是真正的“源头防控”。

其三，在《环境保护法》以及若干单行法中，“三同时”制度表现出来的模糊与不确定。例如，我国现行《环境保护法》第 26 条第 2 款规定，防止污染的设施不得擅自拆除或闲置，却有必要拆除或闲置的，必须征得所在地的环境保护行政部门同意。这里所提到的“确有必要”并没有进一步指出条件，没有规定清楚何为“却有必要”。与此相似的是: 我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单项环境保护法规也没有就上述问题进行更为明确的规定和说明。除此之外，《环境保护法》第 26 条也未明确规定排污单位向环境保护部门申请拆除或闲置污染防治设施的期限。这样容易导致在主体工程和污染防治设施验收完毕后，排污单位钻法律的空子，为减少成本而在任何时间以任何理由申请拆除或闲置污染防治设施，并在申请和审批期间仍进行排污行为④。

其四，我国关于环境保护的法律法规体系存在一些漏洞。例如: 我国现行的《环境保护法》种关于“三同时”制度的法规多是对“三同时”制度预防环境污染的相关法律责任进行规定，而关于环境破坏方面的规定较少。只有在《环境保护法》第 15 条中规定，跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，有