policy 金融稳定在英国的发展及其对我国的启示_从北岩银行说起_张光涛

滞 不 前 的 条 件 下 ， 北 岩 银 行 改 变 了 其 传 统 负 债 策 机构和私募基金收购的对象。2007 年 10 月 1 日，英
略，转而依靠从其他银行借款与在金融市场上出售 国金融服务管理局针对北岩银行危机的新存款保障
抵押贷款证券筹款，从全球金融批发市场大量融入 安排生效，北岩银行客户在 3.5 万英镑以内的存款将
镑存款被提走。在挤兑的情况下，北岩银行一方面 和实为资产管理公司，负责处置、管理剩余不良资
推脱现金运输环节出现问题，另一方面抱怨银行之 产的“坏账银行”。分拆后，“好银行”拥有较强的
间缺乏信任，英格兰银行也没有及时做出行使最后 竞争力，出售给投资者重新成为私营企业，继续经
贷 款 人 职 责 的 正 式 承 诺 ， 使 得 挤 兑 事 件 进 一 步 恶 营零售银行和住房贷款业务。
资 金 。 1999 年 ， 北 岩 银 行 不 再 将 贷 款 继 续 持 有 到 得到 100%保障，但此后北岩银行在 9 月底向英格兰
期，而是将抵押贷款打包出售给投资人并以此为抵 银行再次借入 50 亿英镑的内部消息被市场获知，引
押进一步融资。其资产负债结构相应发生了很大变 发市场对危机恶化的担心。随后几日，北岩银行向
接援助商业金融机构。但是，英格兰银行注资的消 行主席和首席财务官，北岩银行正式被国有化。至
息并没安抚储户，反而引起市场恐慌，大批储户涌 此，北岩银行成为美国金融危机爆发以来第一家被
向该银行各网点或通过网络提取存款。2007 年 9 月 16 国有化的银行。2010 年 1 月，北岩银行被一分为二，
日当天，便有相当于北岩银行存款总额 8%的 20 亿英 包含银行品牌、零售业务和良性资产的“好银行”
体系中的巨大风险，也未能在金融危机前采取有效 措施减少风险，还未能在危机来临后，特别是在 2007 年夏季即危机的早期采取有效应对措施。主要 原因是没有一家机构对系统性风险监管负责，造成 无人从事宏观审慎管理：金融监管权集中于金融服 务局一家，而金融服务局以放松监管著称，未能有 效防范风险；英格兰银行名义上对金融稳定负责， 但没有维护金融稳定的有效手段；财政部负责维护 金融体系的法律和制度框架，但无明确职责应对金 融危机。本文在分析北岩银行挤兑案例的基础上，
行储户的存款担保安排，担保范围包括：截至 9 月 19
财政大臣奥斯本 （Osborne） 认为，只有独立的
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中央银行才有对宏观经济的广泛理解、权威和知识 做出宏观审慎决策。本次危机表明，中央银行作为 最后贷款人，需全面了解其要支持的金融机构。中 央银行的本质在于其通过调整自身的资产负债表创 造流动性，流动性管理是金融稳定的关键，如果全 权负责流动性管理的中央银行没有宏观审慎管理 权，可能会出现复杂的局面，如本次危机表现出 的，面对危机三方无法充分、及时开展合作，甚至 出现无人负责的情况。尽管三方签署了 《备忘录》， 但条款粗糙、法律层次偏低，一旦发生严重危机， 三方难以开展合作，甚至出现推诿。北岩银行 2007 年 8 月 9 日就向英格兰银行提出紧急援助申请，金融 监 管 当 局 9 月 14 日 才 发 布 联 合 声 明 ， 更 为 严 重 的 是，北岩银行连续 3 天遭储户挤兑，没有一家金融监 管当局出面声援或采取实质性的救援措施，导致危 机加剧。根据 《备忘录》，英格兰银行负责宏观金融 稳定，金融服务局负责金融机构微观层面上的稳 定，表面看两者分工明确，但实际职责不清。危机 中，银行日常经营受到货币市场紧缩影响出现流动 性危机。宏观层面看，货币市场信贷紧缩造成流动 性紧张影响金融机构正常经营；微观层面看，北岩 银行严重依赖货币市场融资。英格兰银行从防范道 德风险角度出发，事前拒绝向货币市场注资，金融 服务局则从该行经营符合监管要求角度出发未对问 题加以足够重视，导致危机爆发前均“无动于衷”。 同时，《备忘录》 虽对领导机制与牵头方有规定，但 粗略的规定在危机时不起作用，三方负责等同于无 人负责。
（二） 英国银行破产清偿法律机制不够健全 英国是 G8 国家里唯一没有银行破产清偿专门法 律机制，而是依据普通公司破产法对银行进行破产 处置的国家。当前的三方协定并不具备快速处理问 题银行的权力，问题银行的存款不能被冻结，相关 机构也不具备法律权限对银行进行处理，除非银行 出现明显的清偿力问题，相关机构不能让银行倒 闭，等同于政府对银行的股东和投资人提供了隐性 担保。而美国联邦存款保险公司采取“及时纠正措 施”，当银行触动触发机制后，权力机构可以立即采 取行动，将问题银行转为公众所有，冻结其存款， 在过桥银行接管并继续经营该银行的同时寻找长期 解决方案。“过桥银行”的做法不用等到银行濒临倒 闭时才采取行动，对出现流动性问题的银行包括大 银行的处理都有成效。此外，英国存款人即使得到
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金融稳定在英国的 发展及其对我国的启示
—— 从 北 岩 银 行 说 起
张光涛 刘春波 （中国人民银行济南分行营业管理部，山东 济南 250021）
摘 要：本文以北岩银行挤兑案例为研究对象，在系统回顾事件发生、处置过程的基础上，分析了英国金 融稳定框架中存在的缺陷，描述了英格兰银行维护金融稳定的实践和启示以及后金融危机时期金融稳定的新发 展，进而对完善我国的金融稳定框架提供借鉴。
1997 年底合并总资产 158 亿英镑，2006 年底合并资产 镑股息的做法沉重打击了投资者的信心。北岩银行
达 1010 亿英镑，其中 89.2%的资产是住房抵押贷款。 的股价从 9 月 13 日的 639 便士下降到 9 月 25 日的 163
为维持资产业务高速增长，在零售市场存款业务停 便士，价值严重低估的北岩银行开始成为其他金融
收稿日期：2013-11-15
作者简介：张光涛，供职于中国人民银行济南分行营业管理部；刘春波，供职于中国人民银行济南分行营业管理部。
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对英国金融稳定体系及其后来的发展做了系统的描 日午夜所有现有账户、现有账户的新存入款项、现
述，以期能为完善我国的金融稳定框架提供借鉴。
有账户之间的利息和资金往来，9 月 13 日至 9 月 19 日
二、英国维护金融稳定的实践——以北岩银行为 之间要求关闭而后重新开立的账户。但 9 月 19 日之
例
后新开的北岩银行账户不包括在上述保障条款内。
（一） 危机发生
这种有所保留的条款加剧了市场担忧，再加上北岩
北岩银行于 1997 年 10 月 1 日进行公司制改革， 银行坚持在危机期间向优先股持有者支付 4000 万英
化 ， 零 售 存 款 和 零 售 贷 款 资 金 的 比 例 从 1997 年 的 英格兰银行申请的紧急贷款累计上升到 110 亿英镑。
62.7%下降到 2006 年末的 22.4%，这一比例，比英国 10 月 9 日，政府为北岩银行零售客户提供存款保障的
其他很多与北岩银行性质相似的银行都低。2007 年 7 范围扩展到 2007 年 9 月 19 日以后的存款，同时将可
化。9 月 17 日，北岩银行各营业网点再次出现挤兑，
三、英国对北岩银行的救助过程问题分析
公司股价一日跌去 38%。为防止事态恶化，英国政府
北岩银行国有化事件由多方面因素造成，如自身
表示将为北岩银行提供担保，保障储户存款安全， 冒进的业务扩张计划、过于激进的贷款政策及资产
英格兰银行和金融服务管理局也联合保证该行“正 负债期限的严重错配等，金融危机的爆发加速了这
出紧急援助申请；9 月 14 日，英格兰银行和金融服务
（三） 北岩银行国有化
管理局联合发布声明，认为北岩银行资本充足、贷
为确保金融体系稳定，英政府决定对北岩银行实
款质量良好、具有偿付能力，表示愿意向其提供流 施临时性的国有化。2008 年 2 月 22 日，英国议会批
动性支持，这是英格兰银行自 1997 年以来第一次直 准特别银行立法，财政部向北岩银行派驻了新的执
关键词：金融稳定；风险处置；金融危机 Abstract：This paper takes the bank run case of Northern Rock as the subject of study，analyzes the defects which existed in the UK financial stability framework，on the basis of systematic review of the disposal process of the incident. It also describes the practice of the Bank of England in maintaining financial stability and the revelations，and the new development after the financial crisis. Then it puts forward ideas for improving China’s financial stability framework. Key Words：financial stability，crisis disposal，financial crisis 中图分类号：F831.59 文献标识码：B 文章编号：1674-2265 （2014） 01-0036-05
常运行”，北岩银行以 7%的惩罚性利率从英格兰银行 一事件进程，但北岩银行事件的处理也充分暴露了
借 入 近 30 亿 英 镑 紧 急 贷 款 ， 部 分 缓 解 了 流 动 性 压 “三方体制”的缺陷和漏洞。
力，挤兑现象逐步消失。
（一） 宏、微观审慎管理的分离导致监管制度存
2007 年 9 月 20 日，英国财政部明确了对北岩银 在漏洞
月底开始，美国次贷危机波及全球，2007 年初到 9 月 接受的抵押品范围从国债等最高评级的证券扩大到
挤兑风波发生，北岩银Hale Waihona Puke Baidu股价狂跌 50%。
所有资产，北岩银行可以从英格兰银行获得更多的
（二） 危机处理
资金支持。政府的举措稳定了储户的情绪，增强了
2007 年 8 月 9 日，北岩银行首次向英格兰银行提 其对潜在收购者的吸引力。
一、引言 北岩银行是富时指数 100 公司在英国东北地区的 两家公司之一，是英国国内的第五大抵押贷款机 构。2007 年 9 月 14 日、15 日和 17 日，北岩银行发 生挤兑事件，这是自 1866 年以来英国的银行首次出 现挤兑，也是“次级债风波”影响欧洲金融业的标 志性事件。北岩危机发生后，英国 20 世纪 90 年代以 来的“三方体制”，即由英格兰银行、金融服务局、 财政部共同负责金融稳定的制度在这次金融危机中 被证明完全失败。“三方体制”既未能及早识别金融
足额赔付存款保证，通常也需要 3—9 个月才有可能 存款返还到位，美国通常是 1—2 个工作日，IMF 的 建议赔付期限定在 30 天之内。
（三） 英国存款保险法律制度安排不合理 首先，存款保险法规定的最高补偿额低。北岩银 行个人客户存款非常多，在预感到危机将要发生 时，低额度的保险补偿促使他们决定抽回资金。IMF 建议保险范围应在人均 GDP 的 1—2 倍，英国 1999 年 统计显示其存款保险赔偿限额为该国人均 GDP 的 1.4 倍，再加上这些年的通货膨胀因素，这一标准更是 偏低。其次，共同保险机制要求存款人与保险机构 共担损失。英国当前由金融服务补偿计划有限公司 具体负责存款补偿事宜，在赔偿金额上，采取的是 共同保险方式，由存款人和金融服务补偿计划有限 公司共同承担损失，最高保险额为 35000 英镑，2000 英镑以内的部分全额支付，余下的 33000 英镑则只赔 付 90%。共同保险机制要求小额存款人对其存款的银 行进行深入了解不切实际，有损金融稳定。第三， 事后的赔偿经费征收机制。英国的金融服务补偿计 划 有 限 公 司 在 估 计 未 来 12 个 月 损 失 额 的 基 础 上 收 费，发生意外后的损失缺口再临时征收。这种事后 的反应机制往往导致存款资金得不到立即赔付，还 会出现当银行出现问题时往往也是需要收费时的亲 周期现象。金融服务补偿计划有限公司机制只能进 行不超过 40 亿英镑的问题银行的处置，对超过这一 数额真正具有系统性影响的问题银行的处置需政府 介入。金融服务补偿计划有限公司的存款保护委员 会中没有行业或监管当局的代表参加，易产生代理 问题，有损该制度的有效性。 （四） 金融服务监管局教条式监管不完整 金融服务监管局使用完全以规则为基础的教条式 监管，不利于真正的金融稳定，也不利于消费者保 护。英国议会在北岩银行国有化后做出的 《北岩银 行挤兑研究报告》 显示，金融服务管理局存在严重 的监管失误：缺乏对北岩银行采取持续性的监管行 动、在日常监管中存在监管宽容的现象以及低估了 北岩银行的经营风险。工作组在对北岩银行进行所 谓的“关闭与持续”监管时，对该银行的冒险业务 战略视而不见，反而认可其合理性。在这样的条件 下，即使在北岩银行出现了超乎寻常的扩张速度以 及自 2007 年 2 月份以来股价大幅下跌等明显的危险信 号时，也不能引起金融服务管理局的重视。 四、金融危机后宏观审慎管理在英国的发展