美中两国财政支出及其结构

一、美中两国财政支出及构成的比较分析

(一)美中两国财政支出占ＧＤＰ比重比较

从表1可见两国的财政支出占ＧＤＰ的比重均有逐年上升的趋势,但我国财政支出占ＧＤＰ比重仍位于世界较低的水平之列,距离美国等发达国家仍有15个百分点以上。发达国家的财政支出占ＧＤＰ的比重多数在30～50%之间,个别欧洲国家则高达50%以上。我国财政支出占ＧＤＰ的比重的低下,有其特殊的原因,计算该比重所使用的数据是预算内支出,而我国的预算编制并没有遵循完整性的原则,大量的财政资金不纳入预算中,形成预算外资金。如果把财政预算内支出和预算外支出都考虑进来,目前我国的公共支出占ＧＤＰ的比重约为30%左右。预算以外资金分布广泛,无疑削弱了政府宏观调控的能力。

表1美中两国财政支出占ＧＤＰ比重单位:%

(二)美中两国财政支出结构的比较

1 经济建设费支出。我国财政用于经济建设支出主要包括基本建设支出、企业挖潜改造资金、增拨企业流动资产、增援农村生产支出和各项农业支出费等,美国用于经济建设支出主要包括能源、农业、工业、交通运输、其他经济活动的支出等。这样1999年我国用于经济建设支出为5061.46亿元,占财政支出的

38.38%(根据中国财政年鉴计算)。美国为1053亿美元,占财政总支出的5.90%。虽然改革开放以来,我国经济建设费支出占财政支出的比重呈逐年递减趋势,如从1990年的46.36%降至2002年的30.26%但所占的份额仍然过大,远远高于美国发达国家的水平。

2 公共事业和社会服务支出。美国用于公共事业和社会服务支出主要包括教育、卫生、社会福利、文化娱乐和宗教等,与我国大致相同。

用于教育支出。美国为322亿美元,占财政总支出的比重为1.8%;我国为127.16亿元,占财政总支出的0.96%(1999年)。再从教育支出占ＧＤＰ比重看,美国分别为5%、4.7%,我国为2.3%。可见,由于我国政府资金投入不足,也是教育资源严重短缺,教育经费普遍紧张的极为重要的原因之一。

用于医疗卫生支出。美国为20.41%,我国只占3.38%。美国卫生支出占ＧＤＰ的比重为6.7%,我国为4 .5%。可见从卫生支出看我国与美国差距也较大。

用于科学研究的支出。我国用于科学研究的支出主要包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费等,美国主要指研究与发展经费支出。美国1996年占ＧＤＰ的

2.6%,我国用于科学研究支出偏少,2002年仅占总支出

3.7%,占ＧＤＰ的1.23%。

用于社会保障的支出。我国主要包括抚恤和社会福利救济费,美国主要包括社会保障和社会福利, 两个国家基本相同。美国等发达国家历来十分重视社会保障的支出,都建立了完善的社会保障体系。1999年美国用于社会保障支出占财政总支出比重为28.75%,而我国用于社会保障支出仅占总支出的1.36%,与美国相差甚远,且远低于发达市场经济国家的平均水平。

3 从行政管理费支出。我国财政用于行政管理费支出主要包括行政管理支出、人大经费、政府机关经费、政协经费、各党派团体机关经费。美国行政管理费主要是指一般公共支出。我国行政管理费从1991～2002年占总支出的比例为

12.22%～18.60%,在各项财政支出中,行政管理费支出的增长幅度最大,这部分支出占ＧＤＰ的比重也稳步上升。而美国用于行政管理费支出占总支出的比例远远低于我国,1999年为9.32%。美国政府从1993年开始,为了实现削减财政赤字的目标,一方面大量精简政府机构,裁减了20万国家公务员,另一方面压缩行政开支,在新的联邦预算中削减了150个开支项目,节支约达90亿美元。

表2美、中三国财政支出构成(1999年)

4 从国防支出看。我国国防支出主要包括军费、国防科研事业费、民兵建设费等,

美国主要包括国防部军费支出等。美国用于国防费支出较大,1999年分别占总支出的15.22%,尤其是近年来世界各国都普遍大幅度增加了这方面的投入,大部分国家军费支出已达冷战以来的最高点。据英国一家研究所测算,2000年世界上20个国家(地区)军费占ＧＤＰ的比重平均达到2.27%。我国国防费支出占财政总支出的比重不仅低,并且是逐年下降的,由1990年占财政总支出的9.41%降至2002年的7.74%。

二、与美国财政支出结构比较的启示

通过以上美中两国在财政支出结构上的比较分析,可以看到我国与美国等国家指导财政支出实现再分配的思路上有所差异,从而存在以下问题:

(一)市场经济体制下,国家财政的职能主要是维持国家机关正常运行的事业性开支和增进社会公益的事业性开支。能够以市场投资进行的项目就不应该以财政投资进行,应该放手让市场投资主体去实施,让民间私人资金或国外资金投入进来。如美国即使像监狱这一领域也可以由私人投资,对城市的公用事业也多数由私人来办,根本不必政府进行投资和补贴,政府通过对其预算的审批、收费的确定及规划对其控制。而我国政府对竞争性领域介入过多,不仅承担水、电、道路等公共项目的投资,而且包办和管理一些本来应是由企业、私人或市场化投资的经济活动。这样必然包揽过多,负担过重,一方面使公共事业支出不足,另一方面又使投资效率不高,造成财政投资的越位和缺位并存,把自己推到了运行困难的窘地。

(二)财政供养人日益膨胀,加重了财政支出负担。目前,导致我国行政管理费增长、各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个根本原因是财政供养人员规模庞大,增长迅猛。虽然国家先后进行了几次大规模的机构精简改革,但还是各级行政人员过多、机构膨胀,使事业费增加,导致行政费用增长过快。一方面造成财力分散,同时又造成财政不堪重负。

(三)推行积极的财政政策有利有弊。1997年亚洲爆发金融危机,我国从1998年到2002年连续5年实施积极的财政政策,对于应对亚洲金融危机和随之而来的全球性通货紧缩趋势,稳定货币制度,发挥了积极作用,有效的提高了促进经济长期稳定增长的能力,但为此政府投入了大量资本。采用这一财政政策的一个重要初衷就是通过政府投资的拉动,最终刺激民间消费和投资需求,但是政府投资的单兵猛进换来的只是外部推动,并没有达到刺激民间消费的目的,反而造成财政负荷沉重,潜在的风险加大,使经济增长形成了对财政支出扩张的日益严重的依赖。

由此可见,参照美国在财政支出方面的先进经验,结合我国的国情,从公共财政的思路出发科学界定我国财政支出范围是十分必要的。财政首先是保证国家机器的正常运转,如行政管理、国防、公安、外交、司法、监察等方面的需要。这也是适应国际形势的需要。其次是满足提高全民族素质和公共保障的要求,如社会保障、科技、教育、卫生、扶贫等方面的支出。三是改善经济环境和生态环境方面的支出,如水利、电力、道路、环保生态等方面的支出。虽然从长远利益和可持续性发展方面来考虑,国家对宏观经济运行还有必要进行适当的调控,但公共财政对经济活动只能进行有限的干预。