燕继荣《政治学十五讲》笔记和课后习题详解-政治决策的制定与评估【圣才出品】

第十二讲政治决策的制定与评估

12.1复习笔记

一、决策、政策和政治决策分析

1．决策和政策

决策可以被理解为诸如个人、团体、商业机构或政府组织采取某种行动的计划。决策包含两个方面的含义：一是作为一个动词概念，它可以被认为是一个过程，即计划的形成过程；二是作为一个名词概念，它也可以被认为是结果，即计划形成的最终方案。

“决策”强调计划的制定和形成过程；“政策”通常强调的是形成的结果。但在通常情况下，作为政治研究的方法和途径，决策分析也被等同于政策分析。

2．政治决策分析

（1）两种思路

政治决策分析存在着广义和狭义两种思路：

①根据狭义思路理解，政治决策分析指政府政策过程分析或公共政策分析，分析就公共事务而形成的政策。

②根据广义思路理解，政治决策分析指非政府政治组织（如政党和社团组织）的政策过程分析，分析就团体事务而形成的政策。

（2）三个层面：

政治决策分析把政府政策的制定和执行过程分解为以下三个不同的层面：

①在政治意向层面上，政府政策过程表现为政府的立场或姿态，即政府承诺要做的事情；

②在政治活动层面，政府政策过程体现为政府行为，即政府采取的实际行动；

③在政治结果层面，政府政策过程反映了政府行为的结果，即政府对社会产生的作用。

二、决策过程分析理论

政治学的决策分析一般把决策过程分解为政策动议、政策预估、政策选择、政策实施、政策评估和政策总结6个阶段，如表12-1所示。

表12-1决策过程及其特点

决策过程和阶段特点

政策动议·引起对问题的注意与思考

·确定问题的性质和解决问题的目标

·设计可选择的方案

·尝试探索解决问题的想法、要求和可能性

政策预估·对解决问题的想法和要求做出调查·效果的科学试验

·对可能结果的检测

·形成方案轮廓

·建立预期的实施标准和考察指标

政策选择·就可能的选择展开讨论

·妥协、讨价还价和协调

·减少关于选择的不确定性

·综合意识形态和其他非理性因素来加以考虑·在不同选择之间做出决定

·委派执行人员

政策实施·制定实施规则、规定和指南

·修改政策适应实际条件（如激励和资源条件）

·将决策转化为可操作程序

·确定方案目标、标准，包括实施时间表

政策评估

·根据所建立的标准比较预期和实际运行状况

·就实施过程中发现的差异委派责任

政策终结·确定成本、结果和收益

·根据需要和要求做出改进

·详细说明政策终止过程中产生的新问题

1．政策动议

政策动议是决策的起始阶段。在政策动议阶段，人们发现问题，并通过界定问题的性质和确定如何面对这些问题来形成政治议程。政策的发起可能产生于“上层”，也可能产生于“下层”。政策分析理论表明，越是民主化和多元化的政治体系，来自“下层”的政策动议压力越是重要。

2．政策预估

政策预估是对政策动议阶段形成的可选方案的风险、成本、收益做出预先评价的过程。这个阶段的工作强调经验性、科学性和客观性，以便确定备选方案的各种可能和后果。政策预估阶段的主要角色是各类政策专家和专业人员。

3．政策选择

政策选择是决策最终的形成阶段，即政策决策者在经过政策预估阶段后的提案或方案中做出最终选择。参与政策决策的主体主要来自政府的“内部”，其在政策选择中发挥重要作用，这有可能使最早的政策方案“变味”。

4．政策实施

（1）政策实施是已选政策方案的执行阶段。在政策实施阶段，政策被分解为各种规则、方法和程序，并通过政府行政体系得到贯彻。政策得到“完美实施”的条件包括：

①具有绝对权威的单一行政体系确保中央控制；

②统一的执行标准和规则；

③对于绝对控制的绝对服从；

④完美的信息沟通和协调；

⑤充裕的时间以便动员各种行政资源。

（2）在实际生活中，受多方面因素影响，政策意图和实施效果之间总是存在差距。决策分析理论显示，政策执行偏离政策意图的原因是多方面的：

①政策执行需要一定的灵活性；

②执行者从保护自身利益出发过滤公共政策；

③政策实施过程中缺乏来自下层的压力。

5．政策评估

政策评估是政策实施以后对政策实施的状况、过程、结果做出全面评价的阶段。政策评价主要考察公共政策的适应性和有效性，显示决策程序中存在的问题。政策评估可以提供反馈信息，使这些反馈信息及时回到政策动议和政策形成阶段，从而形成新的政策方案，以便改进现有政策。

6．政策终结

政策终结是政策实施的总结阶段。在此阶段，那些失效的、多余的、过时的或不必要的政策、方案或组织将得到调整。

三、决策形成理论

政治决策分析就决策方式形成的理论主要有以下四种：

1．理性决策模式

“理性决策模式”的主要思想来源是功利主义，“经济人”是其的核心概念。理性决策模式认为，自利和追求物质利益的最大化是人的本性。

（1）过程

①界定问题的性质；

②根据个人偏爱的顺序确定行为目标；

③依照有效性、可靠性和成本等标准对实现目标的可选手段做出评价；

④选择最有利于实现理想目标的手段或方式来采取行动。

（2）不足

①它对于个人决策行为具有很好的解释力，但难以解释团体中存在的相互冲突的目标。在这种情况下，理性决策只能在高度集权和严格控制的组织中得到一定程度的应用。

②在实践中，决策经常在信息不充分或信息不准确的条件下做出，这样就无法对不同行为的受益程度做出比较；

③它强调功利计算，却忽视了人的价值观念、信仰和意识形态等因素对于决策的影响。

2．渐进决策模式

“渐进决策模式”认为，在实践过程中，由于信息不充分和对问题的理解不够，决策者更倾向于根据先前的政策反馈信息做出适当的调整，而不去追求大胆和创新的行动。决策者在遇到问题时，通常对问题持回避态度。

渐进决策模式虽然揭示了决策的实际状况，指出决策实际上并不是根据明确的目标制定某种创新政策的行为，而是根据变化做出适当微调的过程，但是依然存在不足之处：（1）它是一种保守的模式，因为它为主张依靠政策惯性而反对政策创新的人提供了理