威尔逊的行政学思想

▪ 而为了实现真正意义上的美国化而非简单 地进行理论移植，他又提出了历史比较法 这一行政学研究的重要方法。他主张增强 批判意识，通过批判的文火之烘烤将欧洲 行政科学中的外国气体蒸馏掉，这些观点 对当下中国的行政学研究仍然具有很强的 启发意义。
第三，威尔逊提出的政治与行政分离的思想为现代文 官制度奠定了理论基础。
▪ “行政学研究的目标在于了解：首先，政 府能够适当地和成功地进行什么工作。其 次，政府怎样才能够以尽可能高的效率及 在费用或能源方面用尽可能少的成本来完 成这些适当的工作。”
▪ 可见，行政学研究的首要目标是弄清楚政 府能够 “适当”并且成功地承担什么职能，
行政学应该以行政职能作为其研究的起点； 其次就是要研究政府如何进行管理，才能 提高行政效率，成功地完成任务。这些构 成了行政学各个部分的具体研究内容。
1.创立行政科学的必要性
▪ 行政科学为什么到了今天才来临?带着这个 问题，威尔逊运用历史研究法对行政学研 究的现状及其成因进行了理论与现实层面 的回顾。
▪ 在他看来，如果从理论层面上审视，直到目前为 止，我们所拜读的所有政治学著作都仅仅论及了 政府的构成方式、国家性质、主权的本质和地位、 人民的权力和君主的特权。从总体上看，研究者 们时常过分地关注由谁制定法律以及制定什么法 律这样的问题，而过分地轻视如何有启发性地、 公平地、迅速而又没有摩擦地实施法律这一问题。
5.行政ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ研究的方法与发展美国特色的行政
▪ 威尔逊认为，在整个政治学领域里，似乎 没有任何领域比行政学这一领域能够更为 安全地使用历史比较法了。如果采取拿我 们自己跟自己进行比较的方式，我们就将 永远无法了解自身的缺点和优点，因为我 们对于自己制度的表现和程序太过习惯， 无法发现它的真正意义。
▪ 总的来说，在进行比较研究时，最好选择 与我们自己完全不同的环境气氛。而在比 较时，美国自己的政策应该成为一切理论 的试金石，为了适合美国人的习惯，首先 需要进行的是试验性的实践而不是教条式 的设计。总之，世界性的“做什么”永远 应该由美国式的“如何做”所支配。
▪ 研究者们忽视对实施法律方面的问题之研究有其 深刻的现实背景，那就是在“很早的时代”，由 于所有的麻烦事情几乎都出在政府结构方面，因 而结构问题就成为人们关注的焦点。当时，在行 政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少 没有引起行政官员的注意 。
▪ 所以，行政管理方面的研究也就没有得到 学者们的重视。然而，这一切都只是“早 期时代”的真实情况。今天情况已经迥然 不同，这正是今天需要进行行政学研究的 原因所在。由此，威尔逊接着对他生活的 那个时代开展行政学研究的必要性进行了 阐释。
▪ 威尔逊认为，随着经济、社会的发展，到了19世 纪，各种纷繁复杂的政府活动方面的困难已经积 聚到顶点，需要我们对行政工作加以调整并使其 更为适合相应的政策标准。概括地看，“执行一 部宪法比制定一部宪法要困难得多” ，而且更具 实用价值。到了19世纪，没有任何一种政府职责 变得复杂起来，今天的政府必须遵从全民的意见， 而不是像过去那样，大多数人仅仅听命于政府。 所有这些，都是我们应当创立一门行政科学之原 因，它将力求使政府少走弯路，使政府专心处理 公务并减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机 构，为政府的尽职尽责带来美誉。
▪ 当然，任何一项研究都不可能完美无缺， 对一项首创性研究更是如此。威尔逊《行 政学研究》作为“元文本”，其价值更多 地体现在，它有利于引起研究者们对行政 学研究的兴趣，进而催生这门新学科的创 立。但他本人对行政学研究的目标、题材、 目的和方法的思考亦有值得商榷或深化的 余地。
▪ 从行政学研究的目标来看，他只关注了政府做什 么和如何做，而没有考虑到“谁来做”这一问题， 从而把政府预设为行政的当然和唯一主体，这就 排除了私营部门和第三部门的介入，继而陷入政 府至上的困境，极易导致政府失灵；在关注政府 如何做的时候，他又仅仅以效率和成本为选择的 标准，却忽视了社会公平、正义问题，并误入了 效率至上主义的思维定势。从行政学研究的题材 来看，他论及了行政与政治的关系、行政与宪法 的关系等问题，但从其论述本身能看出，作者在 这些方面的考虑还是非常粗糙和不够完备的。因 此，如何进一步明确并拓展行政学研究的主题， 建立和完善行政学学科体系，就是值得深化研究 的问题。
2.法国、德国行政管理的“本土化”
▪ 由于行政科学首先发端于法国和德国，它表述的 是与美国的思想迥然不同的观念，因而需要对欧 洲的行政科学进行美国化，从而使其与美国的目 的相符，使之适合于美国这样的权力高度分散的 政府形式。那么如何进行美国化呢?
▪ 威尔逊认为：“不只是从形式上或仅仅从语言上 美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根 本上加以美国化……必须把官僚主义的热病从血 管中加以排除，必须多多吸入美国的自由空气”。
于迅速采取各种手段。总之，欧洲大陆的统治者 们试图通过行政科学研究来找寻使自己变得极有 效率、极其稳妥、极端开明、极端仁慈以及极端 强大的手段，从而维持和提升自身的政治合法性 程度。
3.阻碍美国引进欧洲行政管理的因素
▪ 然而，将欧洲行政科学美国化并非一件轻而易举的事情， 其中必然存在一定的阻碍因素，这正是威尔逊接着进行剖 析的问题。 在威尔逊看来，起阻碍作用的因素是人民主权。对于民主 国家来说，组织行政管理要比君主国家困难得多，其原因 在于，引进欧洲的行政科学，必须对由民众组成的君主进 行训练和劝说，这是一桩可行性极小的工作。一个君主作 为单一的统治者，有可能采纳某一个简单的决策并立即加 以执行，他只可能有一种意见，并且采用单一的命令使这 种单一的意见得到有效的执行。但是当统治者是全体人民 时，却可能存在许多不同的意见，他们不能简单地在任何 事情上取得意见的一致，只有通过妥协的方式把不同的意 见调和起来，并通过一系列反复修改的计划和非常直截了 当的原则之抑制作用才能够取得 。
第二，他对在美国创立这一学科应依凭的原则与研究 方法、这一学科研究的主题与目的等问题都做出了深
刻而独到的理论阐发。
▪ 威尔逊所做出的理论贡献不仅体现在对行 政学这一新的研究领域的发现和倡导，还 体现在他对在美国创立这一学科应依凭的 原则与研究方法、这一学科研究的主题与 目的等问题都做出了深刻而独到的理论阐 发。他所遵循的是美国化而非欧洲化的原 则，所提出的将欧洲行政科学美国化的主 张对加快美国行政学的创立无疑具有重要 的推进作用。
▪ 传统文官制度是建立在政治—行政一体学 说的基础之上的，其显著特征表现为一种 政党分赃的体制。“政党分赃制”一方面 导致了任人唯亲、效率低下、官吏腐败的 现象层出不穷；另一方面，由于政府官僚 与政治家共进退，这必然经常使政府的工 作陷于混乱和不稳定之中。
▪ 基于此种情况，威尔逊认为，从理论上来讲，政 治与行政应该相互分离，政治追求的目标在于民 主，行政追求的目标在于效率；政治是经选举产 生的政治家的活动，行政则是技术官僚们的管理 工作。显而易见，他的政治与行政相分离的理论 设计了这样一种理想的模式，即政治家参加选举、 制定公共政策，而行政官僚只负责执行政策、在 政治上保持中立。政治家根据选举的结果决定去 留，行政官僚则成为一种终身性的职业。因此， 威尔逊的政治与行政两分的学说为建立现代文官 制度奠定了坚实的理论基础。
威尔逊的学术贡献
▪ 第一，他最早主张建立一门独立的行政科 学，开启了行政学的研究。
▪ 在当时美国的学者大都将目光聚焦于“由 谁制定法律以及制定什么法律”等法学与 政治学方面的问题时，威尔逊却敏锐地发 现，“如何有启发性地、公平地、迅速而 又没有摩擦地实施法律”这一问题应该被 提上研究日程了。
▪ 正是基于此种考虑，他才撰写了《行政学 研究》一文，大力倡导在美国尽快建立一 门相对独立的行政科学。因此，从研究选 题来看，威尔逊在当时的美国独立地开辟 了一个新的研究领域，从而实现了对美国 的其他法学和政治学研究者的理论研究之 超越，并由此成为美国行政学研究的拓荒 者。
▪ 在做出行政科学美国化的总体设想之后，威尔逊 接着分析了行政科学在法国和德国等欧洲国家首 先产生的两点原因：其一，在欧洲，由于政府不 依赖于国民的同意，所以它所要做的更多的工作 是统治；其二，想使政府保持垄断地位的愿望， 使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治 方法深感兴趣 。此外，这些垄断者人数甚少，便
三、威尔逊的行政学思想
▪ 伍德罗·威尔逊于1887年6月在《美国政治科学季 刊》第二期上发表了经典长文《行政学研究》， 从而奠定了其在行政学领域的地位，并被公认为 美国公共行政学的倡导者和创始人。该文集中反 映了他的行政学思想，是行政学说史上的开山之 作。
▪ 威尔逊的《行政学研究》概述了行政学研究的历 史，提出要研究国家行政管理，建立行政科学的 必要性，并对行政学研究的对象和主要内容提出 了设想，指出了应该继续坚持下去的研究方法。
4. 提出了行政学研究的对象和主要内容
▪ 威尔逊借用了德国政治学家布隆赤里的观 点并且指出，政治是在重大而且带有普遍 性的事项方面的国家活动，而行政管理则 是国家在个别和细微事项方面的活动。因 此，政治属于政治家的特殊活动范围，而 行政管理则是技术性职员的事情。
▪ 威尔逊指出，行政学脱胎于政治学。政治 学主要研究国家的性质、政府的“构成方 式”、主权的本质和地位、政治权力、政 治制度等有关国家的根本制度的基本理论； 行政学则侧重于研究政府的具体行政管理 过程。