浅论行政补偿制度的缺陷及其完善

【内容提要】行政补偿制度是当代行政法学研究的一个重要课题。本文从行政补偿的基础理论入手,结合我国行政补偿的实际情况,对行政补偿制度中存在的问题进行探讨,提出完善我国行政补偿制度的几点粗浅认识,以期有助于未来我国行政补偿制度的建构。

行政补偿的概念起源于公益征收，它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的制度。行政补偿在各国历史上都比国家赔偿制度更早地发展起来。在世界史上，最早开行政补偿制度先河的是国家责任最发达的法国，法国早在1789年的《人权宣言》中就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”[1]在德国，有“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿”的规定。[2]然而，与国外有关国家和地区行政补偿理论的发展相比，我国大陆地区行政法学界的相关研究较为滞后，我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年12月颁布的《陕甘宁边区地权条件》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”[3]随后，政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农田土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式都作了规定。国家赔偿立法提上议事日程时，行政补偿才引起了少数行政法学者的关注，相关的理论研究也主要是围绕国家赔偿而附带进行的，基本上都停留在对概念的描述和一般理论的介绍上。目前，对行政补偿的界定仍有不同的表述。在我国，理论界和实务界有关行政补偿制度的构建仍存在诸多问题，行政补偿制度急需完善。本文将对以上问题进行探讨。

一、行政补偿概述

随着XX法治理念的进步与行政实践活动的不断发展，现代行政法越来越重视对行政相对人合法权益的保护。行政补偿作为一种权利保障与利益平衡的现代法律制度，其重要性日益凸显。在我国，行政补偿制度虽已为学术界所认识，并写入《宪法》，但是深入系统地研究行政补偿制度仍然是我国行政法学界所面临的一项重大课题。然而，研究行政补偿制度，首先要从最基础的理论知识入手，弄清楚什么是行政补偿。

（一）行政补偿的界定

明确行政补偿的概念是研究行政补偿制度的起点。当前，我国行政法学界对行政补偿的

概念说法不一，具有代表性的观点主要有：

1.“行政补偿是指行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。”[4]

2.“行政补偿是行政机关及其工作人员在合法地行使行政权力，执行国家行政职能过程中造成相对人合法权益的损害时，行政机关依法弥补相对人损失的一种补偿性具体行政行为。”[5]

3.行政补偿又称行政损失补偿，是指因行政主体（主要指国家行政机关及其工作人员）的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受的损失予以补偿的责任。[6]

4.在日本，“行政补偿是指行政主体(主要是国家行政机关)管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不应承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。”[7]

5.西方国家有些学者认为，“行政补偿指行政机关在没有侵权行为和破坏契约的情况下，因合法的行为对公民造成损失，为此对公民所负的财产上的补救责任。”[8]

由上可见，对于行政补偿的内涵，由于国别和区域的差异,学者们对行政补偿有着不同的理解,学者的观点尽管有所差异，各有侧重，但并无大的分歧，笔者通过分析和研究中外各种有代表性的行政补偿的概念，认为要准确界定行政补偿的概念，应该从以下几个方面来考虑：

首先，应当明确行政补偿的主体X围。有的学者们对导致行政补偿的原因行为虽然都肯定为合法行为，但对该合法行为的主体认识颇不一致。有学者将其限于行政机关及其工作人员，有的则泛指国家机关和国家机关的工作人员，甚至还包括公共团体。由此也引发了学

者在概念用语上的差异：前者通常用“行政补偿”来指称，后者一般用“国家补偿”来表示。行政补偿与国家补偿的内涵与外延是不相同的，正如行政赔偿与国家赔偿的内涵与外延一样，国家赔偿不仅包括行政赔偿而且包括司法赔偿。相应地，行政补偿也只是国家补偿的有机组成部分，两者是部分与整体的关系。所以，行政补偿的主体X围应当限定于行政主体及其工作人员。

其次，应当明确行政补偿发生的原因行为种类。有学者认为原因行为仅包括行政主体行使公权力的行为。如日本田中二郎先生认为：“行政补偿称为损失补偿，是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。”[9]也有学者认为这种行为不应局限于行政行为，只要是行政主体为了公共利益而实施的一切合法行为，均可能成为行政补偿的原因。笔者认为行政补偿的原因行为不仅包括行政主体行使公权力的行为及其附随效果，而且包括事实行为，同时也应该包括公XX动协助行为在内，即在特定情况下，特定的公民、法人或者其他组织为了维护公共利益，使自己的利益受损时，也能成为行政补偿的原因行为。

再次，应当明确行政补偿的公民合法权益的外延。对公民合法权益的侵害，某些学者认为行政补偿只对受侵害的公民的财产损害予以补偿；又有学者认为随着XX、法治观念日益深入人心，公民的财产权和人身权及其它基本权利（比如受教育权、发展权），受到损害时均应予以补偿。如我国XX学者李建良先生称“行政补偿为行政法上的损失补偿，是指行政基于公共利益的目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的制度。”[10]笔者认为，鉴于我国的国情，公民受补偿的合法权利外延目前应限于财产权、人身权。但是，随着社会的发展，其它的基本权利也应纳入补偿的X围。

最后，应当明确行政补偿的方式。有学者认为行政补偿的手段是单一的，只能是在财产上进行弥补即金钱给付；还有的学者认为，除了经济上补偿外，还可以从生活上或者工作安置上，乃至于税收、产业政策等诸方面对其所受损失予以补偿。从上述学者对行政补偿的概念所作的阐述来看，大多数学者将金钱补偿、返还原物、恢复原状、置换等传统的补偿方式外，对于那些生活基础设施遭到破坏，失去土作、失去生活来源或者生活环境遭到破坏的当事人，立法上应当特别将生活设施的再建、劳动与就业机会的供给、环境污染的治理等措施