临时救助制度研究

临时救助制度研究

社会救助是我国社会保障制度的重要内容之一，是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他情况下，不能维持最低生活保障时，给予低收入公民物质帮助或资金救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。社会救助体现了浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。

一、临时救助制度概述

1、临时救助制度的特点

从救助的内容上看，主要以支付一定数量的现金为主，还可以包括：饮食、住宿、医疗、教育、交通、通信等在内的一切尽可能的物质或非物质帮助，以帮助其渡过难关或者维持基本生存。一般来说，社会救助从救助时间长短分类，可分为长期社会救助对象和临时社会救助。临时救助对象主要是指因遭受自然灾害或某些突发性的灾难事故，致使生活陷入临时的困难，需要国家或者社会给予一定帮助度过难关的人员。求助者的问题往往一次性或者短期内就能解决。从本质上来说，这类救助对象自身有一定的劳动能力，能够通过帮助最终依靠自己的能力，自食其力过上基本满足的生活。因此，建立对这类人员救助的临时救助制度，显得尤为重要。如果一次性或者短期内不能解决，那么就要考虑转为长期救助对象。长期社会救助对象主要包括：无生活来源或无自理能力的社会成员，这类人员大多是没有家庭成员的孤儿、孤寡老人，以及一些长期严重患病的人员，他们既无劳动能力，又无家庭成员帮助，没有稳定的收入来源以维持最低生活保障。

其共同的特点都是暂时或长期不能得到最低的物质生活保障，需要政府或者社会给予更多的救助或帮扶

2、临时救助制度的来源

在公共管理理论看来，政府角色理论就是要关注政府在社会保障应该做什么和不应该做什么。①政府是社会保障宏观活动的调控者，以社会公平和长远福祉为社会目标。随着经济、社会、法治的发展，无论是国家还是社会，都越来越重视对人权的尊重，以及对弱势群体的保护。根据《救济、社会、文化权利国际公约》，社会保障权利包括在没有歧视的情况下获得和保留现金或实物福利的权利。中国和西方国家一样，救助主体均为国家和地方政府，救助资金为国家财政负担，救助方式也通常是支付现金。西方国家根据其生育率较低的国情，国家均对生育给予补助。另外，在一些西方国家，人口老龄化趋势凸显，传统的家庭养老义务也逐渐演变为社会养老。

临时救助制度的建立与完善，除了要与社会经济发展相适应外，还受到人权观念发展的影响。我国《宪法》明确规定：国家尊重和保障人权。一个国家的文明程度，取决于其对待弱势群体的态度。社会救助的对象，从一定程度上来说，属于一个国家的弱势群体。这样少数群体的生存问题不仅关系到部分人，与国家的稳定，社会秩序的健康发展也至关重要。2009年2月，在全国农村低保和临时救助工作会议上，民政部除了再次强调中国2009年将大力推进建立完善临时救助制度，所有大中型城市年内都要

①社会保障与政府职能研究

建立这一制度。

3、临时救助制度的现状

近年来，各地政府在大力发展地方经济的同时，也日趋重视临时救助工作的开展。如重庆市、贵州省、青海省、宁夏回族自治区、江西省、渭南市、海口市等许多省级、市级政府部门都制定和发布了为建立临时救助制度的规范性文件，救助对象主要针对低收入人群、受灾人群、流浪人群，并取得了一定成效。但是我国没有出台《社会救助法》，现行的临时救助办法主要散行于各类法规、政策、规范性文件，效力层级较低，缺乏法律强制力，不利于建立科学的社会救助制度。如果任何社会关系首先只能由政策来调整，那么这必将导致许多重要的社会关系只能由政策来调整，而法律则无需出台，法律的滞后性成为必然。②

二、建立临时救助制度的重要意义：

1、有利于消除贫穷，缩小贫富差距

人类社会形成以来，贫困问题就是一个普遍的社会现象伴随人类社会的发展。不同的历史时期，不同的国家所面临的贫困问题不尽相同。随着人类物质文明的发展，经济不断繁荣，各类新兴富裕阶层不断涌现。一方面丰富了财富的意义，另一方也加大了贫穷的差距。在社会经济总量不断增长，平均生活水平逐渐提高的同事，贫穷问题也相对日益突出。贫穷在每个社会发展阶段有不同的定义和表现。一个人在其当下的社会阶段，处于一种不能满足最基本生存需要的状态，

②孙潮.立法观念的变革.中国法学.1992(6)

就应当认为是贫穷。而不管在社会发展的哪个阶段，贫穷问题作为一个社会问题，都受到人们的普遍关注。对生活贫穷者进行合理的救助，一方面可以帮助贫穷者摆脱贫穷的生活状态，使他们能够走上社会生活的正轨。另一方面，社会救助属于社会再分配范畴，有针对性地给予社会贫穷群体物质帮助，使他们的收入、生存状况得到明显改善，在发展社会经济的同时，努力减少贫穷的主体，从而从总体上缩小贫富差距。

2、有利于维护社会公平正义和社会稳定

社会公平正义是社会稳定的基石，二者都是构建和谐社会的题中之义。人类社会资源有限，社会成员之间差异较大，获取资源的能力参差不齐。部分社会成员因其自身能力较强，或者依靠与之紧密相关的家庭关系或者社会关系，掌握着较多、较优势的社会资源，在其发展过程中，这种优势、强势地位的作用会越发明显。而少数贫穷人群，因为自身资源的匮乏而在社会竞争中处于劣势地位，这种劣势地位必将严重阻碍其自身竞争能力。在这样一种情况下，如果放任这种竞争，不进行必要的社会干预，容易引发社会矛盾，对社会不满等不良情绪，对社会的秩序和稳定造成很大的隐患。我们必须对分配机制加以调整，使其有条件地倾斜，帮助那些后天条件不利的社会成员，保障他们基本生存权的同时获得更大的发展权，这样才能预防由于社会分配不公平而造成的社会不稳定现象，从而缓解社会矛盾，使整个社会能够健康、有序、稳定地发展。

三、建立临时救助制度的建议：

应制定《社会救助法》来建立和完善社会救助制度，以法律来保障国家应该承担的社会救助责任，明确社会长期救助与临时救助，将救助对象、救助条件、救助标准、救助资金、救助监督等法定化，规范救助工作人员职责，实行领导责任和责任人员责任制，确保救助制度的权威性和公正性，使得救助工作的开展有法可依，有章可循。

1、规范救助程序。系统规范的程序能够保证实体制度目标在最大程度上得以实现。严格依法行政，才能从根本上切实减少人为因素，避免徇私舞弊以及临时救助工作中的随意性。申请临时救助必须严格审批手续和程序，须以家庭为申请对象，由户主（或家庭成员之一）向户籍所在地社区居（村）民委员会提出申请，申请的内容应充分证明申请人陷入临时特殊困难，居（村）民委员会应组成三人以上的审查小组，对申请材料进行严格审查，走访申请人家庭、社区了解情况，应当在五个工作日内做出审查意见，报送乡镇人民政府审核。乡镇人民政府应当在三个工作日内将审核结果通知居（村）民委员会。居（村）民委员会在收到审核结果后三个工作日内将结果在社区予以公示，公示期满之后，及时对申请人发放救助。只有通过规范行政行为，严格操作流程，加强人民监督，才能确保救助资金、物资能够准确、及时地发挥好救助作用，确保困难群众安定的生产、生活。

2、建立救助档案。居（村）民委员会作为基层民主组织，在临时救助工作的开展中，应该将救助申请人提交的申请材料以及审查、审批手续进行分类整理和收集，及时准确地进行归档，做到一户一档。并通过现代化办公手段进行存档，方便随时更新、查询救助对象基本

情况和受助情况，为今后救助工作的不断完善提供依据。同时，这些档案材料也是反应政府职能履行、社会民生现状的重要参考资料。

3、进行救助效果反馈调查。临时救助工作的根本目的是帮助受助群众脱离困境，救助后效果是救助工作的开展情况的直接反应。进行救助效果反馈调查既是了解受助者现状是否得到切实改善，也是救助工作的自身检验和价值体现，同时也有助于不断改进和完善救助制度的建设。可由民政局统一制作“临时救助工作反馈意见表”，应从受助者自身改善状况、满意程度、工作人员态度、工作效率、隐私保护等方面展开反馈调查。该反馈意见表应在救助款项落实到位，或救助工作完成之后一个月内，由社区居（村）委会工作人员收回并存档。

4、建立救助网络，加强部门协调。在临时救助中，难免遭遇一些企图通过欺骗手段骗取救助金的不法之徒，尤其是救助站在对城市生活无着的流浪乞讨人员进行救助的过程中，这一问题比较突出。对救助者身份的确定是首要关键任务，对于一些无身份证也不愿告知其真实姓名的流浪乞讨人员，不能核实其真实身份。将全国救助工作统一联网，记录每一位受助者的基本情况及救助情况，能够有效地减少或防止骗领救助金的情况。另外，加强民政局与公安局或其它部门的协调合作，也能够更加有效地甄别受助者身份，提高救助效率，确保“应救必救，救助及时”。

5、加强对救助基金的管理的监督。社会救助作为国家责任，其经费来源相应主要由国家财政承担，各级财政首先要确保临时救助资金预算充足。同时鼓励和引导社会力量为临时救助提供捐助。设立临

时救助基金专项账户，专项管理，专款专用，做到账账相符。救助资金的预算和使用情况要公开透明，定期向社会公布，接受社会大众的监督，接受审计部门的监督。

5、提高救助工作的专业化。救助工作人员作为救助工作的实施者，直接面对受助者。救助工作能否良好开展，与工作人员的能力强弱有直接的关系。尤其是以救助管理站为形式的临时救助措施中，无论是预防救助，教育管理，心里矫正，康复训练，工作人员培训，回归安置，职业技能培训或其他相关工作，仅依靠政府力量与支持是不够的，需要社会各界的重视与参与，特别是医疗机构、教育培训机构的广泛参与，同时加强跨专业的合作，为救助工作提供更多专业人士的技术支持。

6、建立社会救助的救济制度。社会救助本质上是一种社会权。社会权是一种积极权利与行政权力的竞合，从内容上看是弱势群体的积极权利；从形式上看是国家的行政权。③无救济无权利，权利的实现以救济为保障。对每一位公民来说，在生活出现困难的时候，请求社会救助是他们享受的应当受到法律保护的权利。在社会救助实践中，符合救助条件的公民得不到救助，无理拒绝或者无故拖延，克扣救助金，救助款项被挪用等情况确有发生。受助者的基本权利被侵害却找不到救济途径。因此，必须根据《行政诉讼法》制定具体、可操作性的权利救济措施，完善法律援助制度和国家赔偿制度，确实尊重受助对象的基本权利并保障其权利的实现。

③剧宇宏.我国转型时期社会救助制度的思考.学术论坛[M].2012(3)