优化国土空间的开发格局

国土空间是指国家主权管辖范围内的地域空间，包括陆地、陆上水域、内水、领海及其底土和上空，是经济社会发展的物质基础。这里的开发特指以陆地国土空间为对象，以集聚人口和经济为目的，大规模、高强度推进工业化和城镇化的过程。

国土空间开发存在的主要问题

源于国情，我们本应该十分珍爱宝贵的国土空间，但在实际开发过程中，却由于这样那样的原因，导致了一系列较严重的问题。

从可利用的角度看：山地多、平地少，近三分之一的国土难以开发利用。海拔4000米以上的高原和高山有193万平方公里，戈壁56万平方公里，流动沙丘45万平方公里，合计294万平方公里，占陆地国土面积的30.6％。

从粮食安全的角度看：全国耕地面积为18.27亿亩，人均耕地只有1.39亩，仅为世界人均水平的三分之一。在有限的耕地中，优质高产耕地更是十分有限，缺乏水源、干旱退化、水土流失、污染严重的耕地占很大比例。在全国2800多个县中，人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线的就有600多个。

从经济布局和人口分布看：我国经济布局呈现出向沿海地区集聚的态势，但经济总量大、经济高增长的地区没能相应吸纳更多人口，而广大中西部地区由于资金、企业的聚集，无论在质量上、数量上都相对不足，没有经济的快速增长、就业机会的增加与收入的稳步提高。经济发展与人口集聚的分离导致区域间人均收入差距越来越大。长江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大都市圈，经济总量约占全国的36%，而人口只占全国的15％左右。经济布局与人口分布严重失衡，造成地区间人均生产总值差距过大，人均GDP最低的地区与最高的地区相差近10倍。

从劳动人口和赡养人口分布看：由于城乡二元结构及其它方面的体制、政策制约，一是吸收外来劳动力的发达地区在全盘接收这些劳动力创造的产值和税收的同时，却未向这些劳动人口及其家属提供必要的公共服务；而流出劳动力的欠发达地区，不仅未享受到这些劳动力创造的产值和税收，还要为他们留下的家属提供公共服务。劳动人口与赡养人口的空间分离，客观上造成了区域公共服务较大的差距。二是大量打工人员无法在打工地“本地化”，使人口流动促进区域差距缩小的机制虚化，使工业化、城镇化进程中自然的人口转移演变成大规模的人口季节性流动，并带来了许多负面效应。

从经济布局与资源禀赋看：许多地区经济的集聚早已与当地资源承载能力不相适应。我国资源禀赋的基本特点是资源环境的地域性特征突出，区域生态环境承载能力悬殊，水源、土地与其它能源矿产资源的空间分布差异明显。但在传统观念指导下，一些地方单纯追求经济总量，不考虑当地的资源承载能力和要素禀赋条件，比如在水资源严重匮乏的地区发展高耗水产业，在能源短缺地区发展高耗能产业。经济布局与资源禀赋的这种不协调，必然导致资源的大规模、长距离、跨区域调运，如南水北调、北煤南运、西电东送、西气东输，这既占用大量国土空间，又消耗大量能源。

原因分析

国土空间开发过程中出现的问题，原因是多方面的。由于缺乏对国土空间的合理规划和有效管治，各地区往往不顾自身的资源与环境约束，竞相发展那些对GDP和地方财政贡献较大的产业，导致无序开发现象严重。

1.发展观的误区

发展观念的误区。单纯追求当地人都要在当地实现温饱、实现小康，这种发展观的主要表现就是不管生态环境多么脆弱，都将发展思路定位在大力发展当地经济、在当地搞建设上，忽视了当地脆弱的生态环境对发展的硬约束，未充分认识到区域自然条件很难改变、一定区域承载一定消费水平人口的能力是有限的。

发展思路的误区。生态环境较差的区域一般都是贫困人口的集聚地，这些区域的发展思路基本上都是通过“人均一亩高产田”、改善当地生产生活条件等方式解决贫困问题，不考虑生态环境可能的承载能力。在生态环境已经不堪重负的情况下，开发力度越大，带来的生态环境破坏就可能越严重，当地居民就会越来越贫困。

发展政策的误区。长期以来，主要着眼于条条块块制定政策，缺乏从区域整体情况出发、从长远发展需要出发的统筹规划和综

优化国土空间的开发格局

■武汉/梁小青

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合施策。这种做法尽管在某一时段、某些方面取得了一定成效，但难以从根本上推动区域人口经济资源生态的协调和可持续发展，甚至有时会事与愿违。

2.区域政策针对性不足

目前，我国的陆地国土仅划分为东、中、西和东北4个空间单元，平均每个单元多达240万平方公里。在如此之大的地域范围内只实施一种区域调控政策，其针对性和有效性必然大打折扣。如西部地区，国土面积占全国的一半以上，区域内部的自然、经济差异明显。在这么大的区域范围内只实施一种区域发展战略，显然对具体区域的开发指导无法做到因地制宜、因时制宜。要把区域政策落到实处，必须实施更有针对性、更有效的区域政策，必须在四大板块的基础上进一步细化国土空间单元或者缩小区域政策实施的调控对象。

德国的国土面积只有35万平方公里，比我国很多省的面积还小，但德国在解决特定问题时，往往把国土空间划分为若干细小的规划区，在全国确定了112个规划区。如为解决就业问题，把全国划分成271个劳动力市场，平均每个区的范围约为1300平方公里。这对我们应当是个有用的借鉴。

3.规划约束力不够

在经济体制尚不完善的背景下，许多盲目开发、盲目推进工业化和城镇化的问题，有市场主体的行为，也有政府的行政动机。目前，对规划要约束和规范企业行为的认识比较一致，但对规划也要约束政府自身行为还没有足够的认识。主要存在两种误区：一是认为规划是政府编制的，是用来约束别人的，不是约束自己的；二是有些地方领导还未认识到规划的重要性，规划虽然年年编，但行动时就脱离规划，导致一些经济高速增长的地区，经济发展与资源、环境之间的矛盾越来越突出。

主体功能区规划的必然性

主体功能区规划对市场主体和政府行为进行约束和规范，不是指令性计划的回归，而是调控思路、调控手段的创新。主体功能区充分体现了科学发展观的科学内涵与精神实质，提高了区域政策的针对性，强化了规划的约束力，能够有效破解目前国土空间开发中存在的诸多问题。

1.主体功能与主体功能区

一定地域范围的国土空间具有多种功能。主体功能就是其中居主导地位、发挥主要作用的功能。就一定范围国土空间而言，要么以提供工业品为主体功能，要么以提供服务产品为主体功能，要么以提供农产品为主体功能，要么以提供生态产品为主体功能。当然，凸显主体功能并不排斥其它功能，但若在开发中主次不分，也会带来不良后果。近年来开展的退耕还林、退牧还草、退耕还湖，在一定意义上就是分清了“眉毛”和“胡子”，把现在以提供农产品为主体功能的区域，调整为以提供生态产品为主体功能的区域。

功能区概念由城市规划领域演化而来。主体功能区就是基于不同环境特色、不同资源禀赋与承载能力，规定不同区域在未来大规模城镇化和工业化进程中应该扮演的角色。在确定某种功能为特定区域主体功能的过程中，主要参考指标是：水土资源承载能力、环境容量、区位特征、工业化发展水平、城镇化集聚状况等。

主体功能区是一项创新性工程，它以科学发展观为指导思想，以“刚性与弹性相结合”、“开放式”为区划理念。主体功能区规划将带来国土开发的全新格局。

2.主体功能区规划的内涵

尽管在理论上有学者对主体功能区的内涵提出了质疑，并阐述了自己的观点。但在实践中，人们一般把优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四种类型等同于四种主体功能，即优化开发区的主体功能就是优化开发，重点开发的主体功能就是重点开发，依此类推。

优化开发，是指经济比较发达、人口比较密集、开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，如京津冀、长三角、珠三角地区等。这些区域将改变目前依靠大量占用土地、大量消耗资源、大量排放污染物以实现经济较快增长的模式，把强化环境保护作为中心，以加强自主创新能力、促进资源集约利用为“抓手”，使该区域继续成为全国经济社会发展的龙头和参与经济全球化的主体区域。

重点开发，是指有一定经济基础、发展潜力较大、资源环境承载能力较强的区域，如中原地区、江汉平原、长株潭地区、关中地区、成渝地区、北部湾沿岸地区等。这些区域的开发模式将是控制开发强度，改善投资创业环境，加强经济与人口集聚，切实保护好耕地，降低资源消耗，减少工业化、城镇化进程中对生态环境的破坏，推动该区域成长为未来支撑全国经济社会发展和人口集聚的重要空间载体。

限制开发，是指资源环境承载能力较弱、经济和人口大规模集聚条件还不够好，且事关国家农产品供给与生态安全的区域，主要指水资源严重短缺地区、重要蓄滞洪区、石漠化和荒漠化地区、水土流失严重地区等。这些地区要坚持保护为主、点状开发，强化环境保护措施，适度发展资源环境可承载的特色产业，引导超过环境承载能力的当地人口自愿转移到其它区域，以保障该区域成为全国或区域性的重要生态功能区。

禁止开发，是指依法设立的各级、各类自然文化资源保护区域，以及其它需要特殊保护的区域，包括自然保护区、自然文化遗产、风景名胜区、森林公园等。该区域要依据法律法规规定和相关规划，实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，使该区域逐步成为保障全国生态平衡、改善生态环境质量的生态功能核心区。■

（作者单位：荆楚理工学院经济发展研究所）

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