浅论行政规范性文件实施后的评估问题

浅论行政规范性文件实施后的评估问题

杭州市余杭区教育局顾丽晓

摘要行政规范性文件的质量高低，关系到行政机关的工作效能和依法行政进程，关系到行政相对人的权益保障。对行政规范性文件实施后进行评估，能更好的促使文件发挥应有的作用，能解决执行过程中遇到的困难和问题。但是相关法律法规却对评估的实际操作缺乏相应的细化内容。要使行政规范性文件评估真正在实践中展开，需要我们更加明确评估的相关问题。

关键词行政规范性文件评估主体标准评估结论效力

行政规范性文件是指，行政机关根据法律、法规、规章和上级行政规范性文件的规定，依照法定权限和程序制定并以本机关名义发布的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的行政文件。1行政规范性文件在行政管理活动中发挥着重要作用，是行政机关履行经济调节、

1《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙江省人民政府第53次常务会议审议通过，2010年7月20日公布，2010年9月1日施行）中对行政规范性文件作出定义，第三条。

市场监管、社会管理、公共服务职能的主要依据。2

近年来，许多地方都陆续出台了行政规范性文件管理办法，对行政规范性文件的制定、法律审查、备案、评估、清理等作出了规定。对行政规范性文件实施后评估，已成为政府职能转变和机构改革的重要举措，但其在实践中仍然缺乏更为细化的制度和操作方法。笔者以为，应从评估主体、评估程序、评估标准、评估结论的效力等几方面予以规范和明确，使评估能真正起到检验文件质量高低及执行实效的目的。

一、行政规范性文件实施后评估的法律依据

行政规范性文件实施后评估的确立，来源于2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”。

2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中进一步提出，“积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作”。“在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建

2《国务院工作规则》（国务院2004年10月26日第二次修订通过，2005年2月18日印发）中第三章“全面履行政府职能”第十二点提出，国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。党的十六大进一步提出我国政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。”

浙江省于2010年开始实施《浙江省行政规范性文件管理办法》，其中第二十八条规定，“制定机关应当适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估;认为行政规范性文件不应继续执行的，应当及时予以修改或者废止”。由此更加明确了行政机关对规范性文件实施后评估的实践要求。

二、行政规范性文件实施后评估的法律缺漏

以《全面推进依法行政实施纲要》为例，行政规范性文件评估应由“制定机关、实施机关”组织；而以《浙江省行政规范性文件管理办法》为例，则应由“制定机关”进行评估。以此来看，评估模式主要分为“谁制定，谁评估”和“谁制定、谁实施，谁评估”两类。但是，无论哪种模式，都没有明确评估主体由制定机关或者实施机关内部人员组成，还是可以由聘请（委托）外部第三方进行评估，导致实际操作中缺乏对评估主体深层次的考量。

行政规范性文件实施后评估的目的是检验文件质量高低、有无实效。评估程序和评估标准是保障评估活动达到预期目的的重要工具。然而，目前指导性的行政规范性文件实施后评估制度中却缺乏相关的

方案设计。以《浙江省行政规范性文件管理办法》为例，全文对行政规范性文件的制定、审查、备案等规定较详实，各部分操作方法也较具体。而对行政规范性文件实施后评估只作了纲领性要求，对评估程序及评估标准缺乏统一而明确的实施内容。

通过对行政规范性文件的评估查找问题、发现问题、分析问题，进而提出行之有效的解决对策和意见建议，使行政机关能够对行政规范性文件作出保留、修改或者废止的决定，即为评估结论的效力。一般而言，我们不会因为评估发现行政规范性文件存在着许多问题与不足，而必须将行政规范性文件予以废止。但在何种情况下保留、修改、废止行政规范性文件，行政机关如何有效采用评估结论等均无定论。评估结论的法律效力没有政策上强有力的保证。

三、行政规范性文件实施后评估的完善构想

（一）优化评估主体。

按照立法原意，行政规范性文件实施后评估是为检验规范性文件是否取得现实效果，是否具有可操作性等实践价值，相对而言需要评估主体处于中立地位，能客观、公正地对行政规范性文件的实施效果作出判断。故应当由制定机关或者实施机关聘请（委托）第三方联合或者独立开展评估最佳，如高等院校、科研院所、具有专业资质的评

估机构或其他社会专业人士。第三方应未参与行政规范性文件的制定和实施，其做出的评估结论更能反映执行实效，更具实用价值。

（二）规范评估程序。

评估程序一般可分为准备阶段、实施阶段、总结阶段。首先科学制定评估计划及方案，明确评估的对象、具体内容和安排等。其次通过实地考察、座谈论证、问卷调查、专题调研和案卷评查等评估方式开展评估调研，收集、分析管理部门、行政相对人和社会公众对评估文件的意见和建议。最后在充分调研论证的基础上，汇总、整理、分析有关意见和建议，对评估文件的实施情况进行客观评价，针对存在问题提出改进和完善对策，形成评估报告。3但值得引起注意的是，评估程序并不仅仅为总结而总结，更需要文件的制定机关和实施机关采取有力措施，认真落实评估意见，对行政规范性文件作出相应的保留、修改或者废止处理。

（三）统一评估标准。

评估标准对行政规范性文件实施后评估至关重要，应着重关注文件的合法性、合理性、可操作性、实效性等。如实施以来是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期目的；实施过程中是否存在问题；是否

3参照江苏省南通市人民政府2012年12月26日发布实施的《市政府关于开展规范性文件评估工作的指导意见》。