我国公共政策执行中存在的问题及对策分析

２００７年 ８ 月 第４卷 第８期
湖北经济学院学报（ 人文社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｕｂｅｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）
Ａｕｇ．２００７ Ｖｏｌ．４ Ｎｏ．８
我国公共政策执行中存在的问题及对策分析
Leabharlann Baidu
吴新亮
（ 河海大学 公共管理学院， 江苏 南京 ２１００９８ ）
但是由于自身的文化水平、政治、业务素质、能力问题 ， 执行过 程 中 对 政 策 的 精 神 实 质 吃 不 透 、领 不 会 、拿 不 准 ， 而 导 致 “变 形”、“走样”等问题。这种人“全心全意为人民服务”， 但往往却 事与愿违。
５． “政绩第一， 效益第二， 升迁为大” 有些政策的执行者为了个人利益和升迁， 在公共政策执 行中， 没有按照上级部门的要求办事， 而是利用手中的权力大 搞“形象工程”， 为个人升迁捞政绩， 为“前程”铺平道路。这些 行为既扭曲了政策制定者的愿意， 又浪费了有限的政策资源， 同时又未达到预期公共政策目标， 大大影响了政策执行。 ６． 公共政策的无效现象 当公共政策被落实执行后若推进了社会进步发展， 那么， 该政策就产生了正效力。由于公共政策在执行中受到各种因 素的阻碍， 出现了走样， 扭曲甚至遭到抵制， 这样就影响了政 策作用 的 发 挥 ， 使 政 策 效 力 出 现 无 效 现 象 ， 就 是 所 谓 的 “零 效 力 ”或 “负 效 力 ”。 二 、导 致 公 共 政 策 执 行 问 题 的 原 因 １． 体制方面的因素 从公共政策执行体制上看， 我国传统的行政和决策的影 响还依然存在， 还未形成科学化、民主化政策决策的机制。主 要表现为在政策制定、执行、评价、监督各要素之间， 没有形成 相对独立且又相互协调整合的运行机制。政策制定缺乏科学 有效的论证， 决策程序简单， 还存在依靠领导者的智慧和经验 决策来确定等现象。在政策执行过程中， 由于缺乏具体可行统 一的执 行 标 准 、地 区 的 差 异 性 、执 行 者 的 个 性 差 异 、科 学 实 践 经验的指导以及各种利益因素， 导致公共政策的执行出现千 差万别。如何科学合理的评价公共政策的执行以及评价的结 果的公正与否等对推进公共政策的制定、完善以及公正执行 将会产生深远的影响。监督机制也影响到公共政策的有效执 行、执行结果的客观评价以及对于政策再次修改和相关政策 的制定。 ２． 公共政策本身的因素 在因果理论中， 内因是根本， 起决定性作用。同样， 在公共 管理中， 许多政策执行中出现这样或那样的问题， 不能达到预 期效果， 这与政策本身的是否科学合理也有很大关系。一个缺 乏科学 性 、可 行 性 、稳 定 性 的 政 策 不 管 花 费 多 少 人 力 、物 力 和 财力， 不管花费多少时间， 其结果是可想而知的。因此， 一个政 策的制定和出台， 必须同时具备科学性、合理性、可行性、稳定 性及持续性， 才有可能进一步谈论公共政策的执行。 ３． 政策执行者的个人因素的影响
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现阶段， 我国传统行政思想的影响依然存在。有的领导者 以本位主义的政绩观念来指导自己的行政行为， 他们以是否 符合地方 、局 部 甚 至 个 人 的 利 益 ， 而 不 是 把 国 家 、社 会 和 集 体 利益作为判断政绩和领导者个人价值的标准。他们在公共政 策执行中， 把地方、部门、个人、眼前的利益放在行政执行的考 量之中。
摘 要： 我国的政治体制改革明显落后于经济改革， 在公共行政管理中， 由于各种原因导致了我国公共政策执 行中出现不少问题， 究其原因并寻求相应的救济金解决对策， 这也是改革过程中必须面对和亟待解决的问题。
关键词： 公共政策； 公共管理； 行政管理； 政策执行
在改革的大潮中， 我国在经济领域取得了重大的成果， 那 就是建立了社会主义市场经济体制， 这为我国经济社会的进 一步发展打下了坚实的基础。但是作为上层建筑的政治体制 改革还明显滞后于经济发展的步伐， 很多公共政策出台以后， 却在政策的执行过程中遇到重重阻碍， 出现种种问题， 严重影 响 了 经 济 、政 治 、社 会 的 协 调 发 展 。
４．法制不健全， 缺乏有效的惩罚和监督 虽然我们国家实施依法治国、依法行政， 但传统的人治思 想依然存在。尽管改革开放以来制定了很多行政规章制度， 事 实上， 有些人并不严格按章办事。行政法规的不健全， 给那些 不守规矩者提供了可乘之机， 他们可以利用职权或越权谋求 个人所需 ， 行 政 人 员 甚 至 行 政 机 关 违 规 、违 法 执 法 ， 法 律 法 规 在他们面前出现了弹性。由于法制的不健全， 对于不依法行政 者甚至违法行政者没有切实有效的制止和惩罚， 这样就等于 姑息和助长了执行者的随意性和人治性。缺乏有效的监督机 制， 权力的滥用， 一把手说了算， 干部能上不能下， 决策失误不 承担责任等， 有的人出了问题， 一调了之， 对一把手的监督形 同虚设等， 这些都是行政执行问题产生的温床。 ５．公 共 政 策 资 源 的 缺 失 政策资源主要有经费、人力资源、信息资源以及权威资 源。经费是政策执行的物质基础， 很多地方行政经费紧张是影 响公共政策执行的重要因素。在人力资源方面， 我国公务员的 总体素质还是偏低， 人员偏多， 机构臃肿。 “精简—膨胀—再 精 简—再 膨 胀 ” 是 建 国 以 来 数 次 精 简 机 构 无 法 跳 出 的 “怪 圈”。至于信息资源， 在我国， 由于经济条件的不同， 政府办公 的条件差别很大， 有的办公设备现代化程度很高， 但有的依然 落后陈旧， 这就导致信息传递不同步， 影响政策的制定和执 行， 也不利于信息的控制和及时传达。权威是政策执行的根本 保证，地方保护等不良现象出现， 致使中央政府的权威及国家 政策的权威性受到影响。“上有政策， 下有对策”、“有令不行， 有禁不止 ”等 现 象 ， 就 是 政 策 权 威 性 不 够 的 表 现 ， 也 直 接 影 响 到整个国家经济社会的协调发展。 三 、解 决 对 策 的 建 议 １． 进一步改革现行的行政管理体制 行政管理体制改革是解决现行公共政策执行中出现的各 种问题的基础。改革行政管理体制主要是指合理划分各机构 的 职 能 ， 避 免 职 能 交 叉 。 本 着 职 能 明 确 、职 责 清 晰 、高 效 合 理 、 科 学 有 序 原 则 改 革 现 行 的 行 政 体 制 。对 职 能 交 叉 的 行 政 机 构 ， 多余的撤消，重叠的合并， 减少中间层次。重点建立健全决策、 执 行 、信 息 、监 督 四 大 类 机 构 。理 顺 中 央 和 地 方 、上 级 和 下 级 之 间的关系， 在加强宏观调控的同时， 充分发挥地方和基层行政 组织的积极性和主动性， 为其提供一定的自主行政空间， 但不
一 、公 共 政 策 执 行 中 存 在 的 问 题 １． 高层辛苦， 中层梗阻， 基层板结 在我国行政机关里， 有这样一种现象存在： 高层领导为制 定、贯彻、执行公共政策而殚精竭虑， 日理万机； 而中层干部在 公共政策执行中却行政不作为或者敷衍了事， 拖拉甚至因为 地方或个人利益而拒不执行， 导致公共政策执行受阻； 而下层 人员在政策执行中出现官僚主义、形式主义， 工作缺乏热情服 务意识， 甚至推诿扯皮， 导致公共政策无法顺利有效执行。 ２． 不求有功， 但求无过， 得过且过 这种情况多表现为在政策的执行过程中， 为了维持现状 或保持既得的利益， 害怕因为差错丢了“乌纱帽”， 政策执行者 只是做表面文章， 并未采取可操作性的具体措施， 而或政策执 行者在政策实施的过程中总是被动的静观其变， 等待上级机 关的态度， 能拖则拖， 不能拖再说。这种人缺乏激情和进取意 识， 更多的是因循守旧， 不求有功， 但求无过。这种作风直接影 响到改革地纵深发展和公共政策地有效执行。 ３． “上有政策、下有对策” 有些地方或部门， 不是从国家的大局出发， 而是为了地方 或部门利益， 在政策执行过程中， 以各种理由为借口， 断章取 义， 不是系统有效地执行原有的政策， 而是人为地“发展”、“创 新”了既定的政策， 阳奉阴违、用“土政策”偷梁换柱， 致使公共 政策失效， 难以在各地统一贯彻执行。 ４． 认真执行， 实践走样 这种情况与各种利益无关， 政策执行者也不缺乏工作激 情， 他们工作 认 真 、积 极 主 动 、服 从 上 级 领 导 ， 也 有 大 局 意 识 。
公共政策执行是指政策方案被采纳后， 政策执行者通过 一定的组 织 形 式 ， 运 用 各 种 政 策 资 源 ， 通 过 实 施 、服 务 和 宣 传 等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果， 从而使 既定的政策目标得以实现的过程。其本质上是遵循公共政策 指令所进行的变革， 是为了实现公共政策目标而重新调整公 共行为模式的过程。公共政策执行是政府公共管理活动的中 心环节， 是实现政策目标最直接的重要活动， 是整个公共政策 过程中不可缺少的重要环节。一旦离开执行， 那就成了空中楼 阁了； 离开贯彻执行， 也就失去了意义。
３． 加强人事制度改革， 大力提高公共政策执行者的素质 毛泽东同志曾经说过： “一旦制度确定了， 剩下的就是人 的 因 素 了 ”。制 定 科 学 的 公 共 政 策 为 公 共 政 策 的 有 效 执 行 奠 定 了基础， 然而合法、科学的公共政策并不能自动得到有效执 行， 必须要通过政策执行者的具体操作和执行。因此， 必须改 革领导体制， 彻底打破干部任用中的“怪圈”， 改革对干部的考 核机制及晋升 机 制 ， 做 到 公 开 、公 平 、公 正 、干 部 任 前 公 示 ， 真 正做到“能者上， 庸者让”。继续建立健全公务员制度， 加强对 公务员的 考 核 、培 训 、激 励 、保 健 以 及 行 为 调 控 机 制 的 建 设 和 完善。加强公务员队伍建设， 建立科学合理的性别、年龄、性格 比例队伍， 吸纳更多优秀高素质的公民进入行政机关。要不断 提高公务员整体素质， 通过各种形式的培训， 使公务员既拥有 良好的思想道德和业务水平， 又具备解决实际问题的动手能 力， 打造出高效廉洁的公共行政队伍。 ４． 健全法制， 加强对公共政策执行的监督 以法治国， 依法行政。健全法制建设不仅是规范我国公共 政策执行的重要内容， 也是我国政治文明建设的一个重要内 容 。建 立 健 全 政 策 执 行 者 的 责 任 追 究 制 度 。首 先 使 政 策 执 行 者 权责一致， 充分赋予执行者的行政执行权力， 调动执行者的积 极性， 增强执行者的使命感； 但同时也要把执行者的政策执行 权力控制在法律秩序的范围内， 使违背政策的责任落实到具 体人的身 上 ， 从 而 又 加 强 了 政 策 执 行 者 的 责 任 感 、危 机 意 识 。 公共政策执行过程中需要建立科学有效的监督制约机制。要 构建一个广泛的社会监督系统， 包括一般监督即上下级之间 的监督、部门之间及内部的监督； 职能监督即就其业务职能而 进行的监督； 主管监督即由政府授权而进行的专门监督； 特种 监督即对某一特定专业技术领域进行的监督。通过政府的和 社会公众等各种形式的监督的有效运行， 来保证行政决策的 全面、有力地贯彻 执 行 ， 使 时 、空 、人 、财 、物 、信 息 等 达 到 最 佳 组合， 发挥最大效益， 有效激发政策的执行者的工作热情， 使 人尽其才 、才 尽 其 用 ， 使 不 法 和 不 当 行 为 者 受 到 惩 戒 ， 约 束 和 促进政策 执 行 者 克 尽 职 守 、勤 勉 谨 慎 、戒 骄 戒 躁 ， 使 公 共 政 策 的 执 行 者 在 公 共 政 策 执 行 中 真 正 能 公 平 、公 正 、依 法 、科 学 、高 效。
我国于上世纪九十年代开始实施公务员制度， 公务员制 度实施以来， 一批高素质的人才进入了我国行政领域， 这对于 提高我国的行政效率， 促进依法行政有着深远的影响。但是由 于历史原因， 公务人员素质参差不齐， 整体上素质偏低。公共 政策执行者的文化水平、政治素质以及业务能力低下直接导 致公共政策执行中各种问题的出现。这类领导的影响更为严 重 ， 不仅 影 响 公 共 政 策 的 制 定 ， 而 且 还 影 响 到 政 策 的 执 行 、评 价、监督等一系列过程。因此， 公共政策执行者的素质直接影 响 到 公 共 行 政 的 每 一 个 环 节 和 过 程 。没 有 现 代 化 专 业 知 识 、良 好的道德 观 念 和 法 制 意 识 、高 度 的 责 任 心 、良 好 的 理 论 水 平 ， 就不可能解决导致公共政策执行问题的人的因素。
能发生与中央政府的抵触行为。 ２． 制定科学有效的公共政策 在 制 定 公 共 政 策 时 力 求 实 现 公 共 政 策 制 定 的 民 主 化 、公
开化， 让更多的公众表达自己的意见， 制定公共政策时也应照 顾最广大民众的利益要求， 使公共政策制定能切实代表广大 民众的根本利益。政策有效执行是以能够最大限度地体现广 大 民 众 切 身 利 益 的 高 质 量 政 策 为 基 本 前 提 的 ， 制 定 科 学 的 、高 质量的政策， 要进一步加快政策决策的科学化与民主化步伐， 不断改善政策决策系统及其运行机制。