论发展变化中的中国行政法律关系(一)

论发展变化中的中国行政法律关系(一)

内容提要：从社会转型这一视角看，中国当代行政法律关系已出现了重大的变化和发展，原因主要是：经济体制改革带来了我国行政主体与行政相对人地位的重要变化，形成了相互关系上的许多转变；政治体制改革使政府转变职能，传统的行政关系得到根本性改变；由改革所带来的行政活动方式的变化也促成一系列与行政活动有关的社会关系的变动。行政关系的变动决定了行政法律关系在种类和运行方式上均有所变化。中国当代行政法律关系已不是过去那种单纯的管理与被管理关系，而有了多样化的形式，具体包括：第一，行政主体对行政相对人直接的管理关系；第二，行政主体对行政相对人间接的宏观调控关系；第三，行政主体对行政相对人的服务关系；第四，行政主体与行政相对人的合作关系；第五，行政主体对行政相对人的指导关系；第六，行政主体对行政相对人的赔偿关系；第七，法律监督机关与行政相对人对行政主体的监督行政关系。当代中国行政法律关系的发展变化，进而要求从理论上重新认识并概括行政法律关系的诸项特征，这些特征应当为：行政法律关系主体的恒定性与多样性；行政法律关系主体的权利义务对应但不对等性；行政法律关系中权力和权利运行的有限性；行政法律关系的及时变动性等。关键词：中国行政法律关系发展变化“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务联系”，（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第160页。）而行政法上的法律关系，则是行政法对由国家行政活动而产生的各种社会关系予以调整后形成的行政主体与其他各方之间的法定权利义务关系。这类法律关系，过去曾被人们简单地认为只是行政法所确定的行政主体与行政相对人之间管理与被管理的关系。随着行政法的发展以及行政法理论研究的深化，这种单一的行政管理法律关系观念已被抛弃，我国行政法学界开始从新的视野上概括行政法意义上的法律关系，认为它们包括“行政法律关系和监督行政法律关系”（注：罗豪才主编：《行政法学》中国政法大学出版社1996年版，第17页。）这两大基本类型。这一认识和表达比以前大大进了一步，它将监督行政关系这一客观存在的法律关系层面展示在人们面前，使人们对行政法上的法律关系在内容上有了一个新的认识。但是，对于充分反映和说明中国社会转型和改革对行政法律关系所带来的发展、变化来说，这还是不够的。这里，本文进一步就当代中国行政法律关系的变化发展、多样化形式及其特征等问题作一探讨。一、改革与当代中国行政法律关系的发展在当代中国，行政法律关系与过去相比实际上已有了十分明显的发展变化，这要从中国体制改革和社会发展这一巨大的社会变革来作观察。我国的政治、经济体制改革使基于行政活动而产生的社会关系有了剧烈的变动，改革所带来的行政活动内容、方式的转变，使一些新型的社会关系得以形成，这使行政法有了新的调整对象。“从发生的观点来看，那种可以有条件地称之为现实的、事实上的‘法之前’或‘法之外’的社会关系，对于法律关系具有首要的、始初的意义。”（注：（苏）C.C.阿列克谢耶夫着，黄良平、丁文琪译：《法的一般理论》（下册），法律出版社1991年版，第463页。）“法律关系就其原型来说是社会的经济关系、家庭关系、政治关系等，这是法律关系原初的属性。”（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第163页。）为了稳定和发展改革成果，引导社会的正确发展方向，重新认识并对某些社会关系定位，需要行政法对这类新的社会关系及时作出确认，以形成有利于社会生产力发展的新的法律关系形式，旧的不适应生产力发展的行政法律关系则应当被废弃或更改。我国今天的行政法律关系，正经历着这一重大的变化和发展：第一，经济体制改革带来了我国行政主体与行政相对人地位的重要变化，由此形成相互关系上的许多转变。在过去长期实行的计划经济体制下，政府即行政主体具有无所不能的行政权力和绝对的支配地位，相对一方从实质上讲没有独立的法律人格，一切活动按照预定计划，听从政府的命令。绝对的行政命令与服从关系在法律上定格为绝对的权力与义务法律关系形式。市场经济体制的确立，使得行政相对人成为具有“自主性、自觉性、自为性、自律性，某种主导的、主动的地位”（注：张文显：

《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第169页。）的市场法律主体，市场经济体制使行政相对人摆脱了计划体制下无所不在的约束，由政府的附庸成为自主的市场主体，工业企业、商业企业由“官工”、“官商”成为了法人，农民由“官农”成为了自由农，（注：参见郝铁川：《法治思想的一个重大转变—学习邓小平关于变官本位为民本位的论述》，载《中国法学》1996年3期，第4-6页。）地位有了质的变化，因而与行政主体的相互关系也有了质的变化。在市场活动领域中，传统的权力与服从关系已经打破，一定意义的自由关系已经形成。其中最典型的表现之一就是政府不能再干预企业自主经营活动，企业可以抵制政府的乱摊派等行为。这类社会关系已经得到企业法、国有企业转换经营机制条例、行政诉讼法等法律、法规的确认。许多以行政主体履行义务而行政相对人享有权利为特征的新型法律关系形式在市场经济中已经产生形成了。第二，政治体制改革要求政府转变职能，精简机构，实行政企分开，健全社会主义国家管理中的“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪》，人民出版社1997年版，第35页。）制度。政治体制改革使得过去行政管理中以官本位、一言堂、权力高度集中并由行政主体强迫服从、以及行政主体不承担责任为特点的行政关系得到根本性转变，行政管理公平、公正、公开并接受监督的实践逐步展开，形成或期待形成行政决定过程中的民主协商关系、对行政活动的监督关系等。这类社会关系被包括行政复议条例、行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法等在内的大量法律、法规所确认和设定后，行政主体与行政相对人在行政程序中的听证法律关系、对行政活动实施各种事后监督的法律关系、行政主体对受害人的行政赔偿法律关系等均已逐步固定化。这使得行政相对人的政治权利、民主权利在宪法原则基础上极大地被丰富化、具体化了。目前行政相对人所广泛享有的提起行政复议、行政诉讼的权利，取得国家赔偿的权利，行政听证的权利等等，无一不是政治体制改革后新型社会关系法律化的具体结果。第三，由改革所带来的行政活动内容和方式的变化及发展，也促成了一系列与行政活动有关联的社会关系的变动。体制改革使政府转变职能后，其原在计划经济体制下对经济活动统管一切的状况已不存在，其职能主要是“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务的检查监督”，（注：江泽民：《加快改革开放和现代化步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》，人民日报1992年10月21日。）由此使行政活动从内容到方式都有变化，政府直接干预经济的行政活动减少，对市场进行宏观调控的间接管理方式增强，为市场主体服务、为社会服务的领域扩展，服务行政的比例不断扩大；政府对经济予以宏观调控所应有的政策、信息引导功能则强化了行政指导的用途。此外，在新体制运行中许多管理问题已不宜再沿用传统的命令——服从的行政手段解决，行政合同等方式的运用也成为较为普遍的现象。这些导致行政服务关系的广泛出现，也导致了行政合同关系、行政指导关系等的逐步产生。上述关系作为行政法的调整对象都带来了行政法上法律关系的发展和变化。行政法律关系就是行政管理关系的法律形式。过去由于政治、经济体制以及行政管理思想观念上的原因，对行政管理偏重强调于其“管束”的特性，僵化地认为它就是单一的命令与服从、强制与被强制。随着体制的改革、社会主义民主的完善以及行政管理方法的合理化、科学化，当今中国行政管理已有了重大变化。行政管理已不是仅能从命令与服从的方式上来理解把握的，在内容上，它不仅是指为建立一定秩序而实行的必要管束活动，而且还包括了大量、具体的服务活动——为保障和增进人民群众的权益、福祉服务。“管理就是服务”这句已被人们所熟悉的口号就道出了这一内容。在方式上，它更不等于单一的命令和强制，作为行政主体为实现行政职能达到行政目的所进行的活动，它可以并应当有各种各样的方式，包括命令、强制式管理，也包括引导、合作式管理等等。由此，当代中国的行政管理关系是多种形态的，这也自然决定了行政法律关系也有着多样化的形式。二、当代中国行政法律关系的多样化形式根据改革以来的现实状况，对当代中国行政法律关系的多样化形式可以作以下几个主要种类的概括。1.行政主体对行政相对人的直接管理关系。这