八八水灾后地方政府应急管理

２００９ 年 ８ 月 ６ 日至 ８ 月 １０ 日间，台湾中南部及东南部发生了 一起严重水灾，给台湾及台湾人民的生命财产造成巨大损失，高雄 市、屏东县是受灾比较严重的地方之一，台湾当局采取了诸多应急 措施来减少水灾造成的损失，特别是在灾后，政府更是通过应急管 理的有效措施，为台湾的受灾群众获得重建家园提供了保障。通过 对台湾抗灾的实例研究，希望为今后有效防灾减灾，最大限度的坚 守水灾造成的损失教育部校园安全暨灾害防救通报处
理中心统计全台各级灾损学校总共有 １，２７３ 所，灾损总金额预估超 过 １８ 亿 ７ 千多万元。
由 此 可 见 ， 基 于 水 灾 所 造 成 的 损 失 及 其 发 展 趋 势 来 看 ，加 强水灾的政府应急管理，降低灾害损失方面有着极强的必要 性。
颜丽君：八八水灾后地方政府应急管理研究
八八水灾后地方政府应急管理研究
颜丽君
（兰州大学外国语学院 甘肃 兰州 730000）
摘 要 ：维护公共安全，是构建和谐社会的内在要求，也是现代政府的重要职责。做好突发自然灾害应急管理工作，健全 和完善地方政府应急管理体制，对提高政府应对危机的组织化程度和综合化能力，树立政府良好形象，具有重大意义。本文 综合运用多种研究方法，通过对台湾水灾后应急管理机制建设现状的深入分析，对水灾应急管理体系建设提出对策和建 议，力求在城市应急管理机制建设方面进行一些探索。 关 键 词：八八水灾；政府；应急管理；台湾
一、洪水灾害与政府应急管理 与其他灾害相比，洪水灾害具有以下特点。①灾发频次高。由 于特殊的地理位置、地形特征和气候系统，中国洪水发生频繁，加 之巨大的人口压力及洪水高风险区的高度开发利用，使中国成为 世界上洪涝灾害出现频次最高的国家之一。②灾害损失大。据资料 统计，中国洪涝灾害造成的直接经济损失位居各种自然灾害之首， ２０ 世纪 ９０ 年代由于水灾造成的平均直接经济损失高达 １１６９ 亿 元，占全国各类自然灾害损失的 ６７％，约占同期 ＧＤＰ 的 ２．２４％，远 远高于西方发达国家的水平。 （一）水灾后政府应急管理的必要性分析 水灾往往造成巨大的伤亡和损失。 １．伤亡统计：八八水灾最新伤亡统计：全台湾共有 ６７８ 人死亡、 ３３ 人受伤，死伤人数多集中在嘉义、台南、高雄、屏东、南投等地 区。 ２．损失统计（除特别标注外，金额为当地货币：新台币） 农业：行政院农业委员会汇报，农业产物估计损失及民间设施 毁损计 １９５ 亿元（仅次于赫拔）。 公路：公路则有桥梁遭河水冲断约 ２０ 座，其中省道级桥梁有八 座，八座桥梁中又有七座是出自灾情最严重之高屏地区。即使灾 后，超高雨量仍造成全台至少产生 １６ 座以上的堰塞湖，随时有溃 堤危险。 铁路：以屏东线、台东线、南回线受灾最严重，修复期间长达 ３ 至 ６ 个月以上。另外，阿里山森林铁路估计有 ２９０ 处崩塌，全部修 复需时 ２ 年半。 电力方面：至 ８ 月 ８ 日上午 ９ 时 ３０ 分止，全台曾经停电户共 计 ８９６，８３３ 户。停电之外，全台亦有 ８５ 万户以上用户于水灾期间
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第 20 期 2012 年 10 月
企业研究 Business research
总第 410 期
图 1：救灾体系概念架构图 为有效动员庞大的人力与物质资源，组织是较佳的动员工具， 比较能有秩序与稳定地进行资源动员投入救灾。而一旦灾情庞大， 往往不是单一组织可以担负救援任务，因此需要组织间的分工与 合作，才能提升救援成效。通过上面的概念架构图，可明显看出资 讯、动员、组织间合作等三个自变项，是影响救灾体系成效的三个 重要因素。 因此，影响救灾体系成效的资讯、动员与组织间合作等因素相 互影响，缺少其中一项，都可能造成救援的延迟和障碍。 （二）台湾政府应急救灾体系 组织间根据前述灾情描述，以及文献与理论架构，八八水灾救 灾过程发生资讯、动员与组织间合作等问题，下文即从这三大部分 进？研究与分析。 ⒈资讯 灾害发生前之气象资讯非常重要，灾害发生后，灾情的讯息就 变的非常重要，因为即时灾情的反应，才可能有即时的救助。气象 局在预测莫克颱风可能袭台之初，台湾正处于缺水危机中，因此很 多民众期待台风带来雨？，这样的期待隐含危机意识的欠缺。高雄 县甲仙乡小林村与那玛夏乡遭无情的土石灭村，唯灾害发生之初， 外界获得的灾情资讯相当有限。 此时山区也已出现严重的泥石，只是与外界通讯中断，灾情并 不明朗。更重要的问题是，是否六揆与薛秘书长当晚即拥有第一手 的灾情严重资讯更合理的推测是，灾情严重的讯息并未获得首长 的认知。这表示灾情讯息无法“上达”指挥官。有灾区民众告诉作 者，灾民心里最大的怨气在于，何以灾情已发生一周，救灾资源一 直没有进来。最可能的原因即在于，灾区资讯出不来，所以救灾资 源进不去。 关于前述问题的可能原因是，地方政府资讯系统存在问题，特 别对灾情的掌握似乎也严重不足。这可能是地方政府既存的警政、 消防、卫生与民政等各别与整合资讯系统，都可能存在问题。虽然 风灾过于庞大，以及电信系统中断都是重要的因素，但平时就缺乏 整合机制，也可能是问题所在。 ⒉动员 根据 ８ 月 １３ 日联合报 Ａ１１ 版的新闻标题是“曾发红色警戒， 小林未撤离”，这表示地方政府动员村民撤离失灵。问题在于，地方 政府无法动员灾区民众撤离，何以如此？可能的原因包括居民的防 灾的常识不足，政府未尽防灾教育的责任，以及政治文化使然。为 在短时间内有效动员庞大的人力与物质，八八水灾发生不久后，就 有人提出由总统颁布紧急命令的意见，唯后来总统认为依防灾法
（二）政府应急管理能力的内容 政府应急管理能力是一种系统的综合能力集合。一般认为政 府应急管理能力应该包括以下几方面的内容： 公共危机预警应急 能力、公共危机决策能力、公共危机沟通能力。、公共危机动员能 力、公共危机法制能力。 二、台湾政府的实例分析 我在台湾进行实地调查期间，针对此问题同八八水灾当时负 责救灾的屏东县县长办公室、屏东县狮子乡公所乡政顾问、国立清 华大学负责支援水灾救援教官等人取得联系，并且有针对性的进 行了深入访谈。 通过访谈和资料搜索得到了科学的数据，提出了对于屏东县 地区政府应急管理的观点和看法。具体内容如下： （一）政府应急管理救灾体系 事实上，除了八八水灾，南 亚的 地震 、美 国卡 崔娜 风灾 、九 二一大地震 、２００８ 年 ５ 月在 四川 汶川 发生 的 ７．８ 级 大地 震，都 造 成 巨 大 伤 亡 。这 些 案 例 显 示 ，具 体 和 正 确 的 灾 情 资 讯 ，是 决 定 救 灾 体 系 救 援 成 效 的 首 要 因 素 。而 资 讯 的 内 容 应 包 括 灾 害 的 地 点 、范 围 、内 容 、人 数 、种 类 等 ，而 且 也 应 该 立 即 传 输 ，让 社 会 各 界（特 别 是 拥 有 救 灾 资 源 的 指 挥 官）知 道 正 确 的 灾 情 资 讯 ，才 能 即 使 有 效 的 投 入 救 援 。然 而 ，仅 有 灾 害 资 讯 传 输 ，如 果 无 法 有 效 动 员 相 关 资 源 ，则 仍 难 以 保 证 灾 害 救 援 的 成 效 。因 此 ，能 否 在 短 时 间 动 员 资 源 投 入 救 灾 ，也 是 救 灾 成 效 的 第 二 个 关 键 因 素 。 特 别 当 灾 情 比 较 大 ，需 要 在 短 时 间 吸 引 和 动 员 庞 大 人 力 与 物 质 资 源 ，而 这 涉 及 到 民 众 与 官 员 是 否 拥 有 环 境 救 灾 的 危 机 意 识 。 虽 然民众资源参与救灾也不可或缺，但因政府拥有最丰富的资 源 ，因 此 担 负 最 大 的 动 员 责 任 。