论城市管理体制的改革——以街道办事处为视角(一)

论城市管理体制的改革——以街道办事处为视角(一)

摘要：城市管理体制关系着城市管理效能的发挥，目前我国的城市管理体制出现了一些问题，对其进行改革已是共识。在四种改革选择的方案中，重构后的“两级政府、两级管理”的体制更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的发挥。

关键词：街道办事处城市管理体制改革

城市管理体制，是由城市管理机构、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制诸多要素组合构成的相对稳定的体系，是整个国家管理体制的不可分割的重要组成部分。它需要通过城市政府行为进行统一领导、分工负责、分级管理、以块为主、条块结合、整体联动，建立起集指挥、协调、管理于一体的超越部门利益的综合管理体制和运作机制。城市管理本身是一个复杂的系统工程，其管理体制亦是一个复杂的体系。这个体系的机制是否健全、机构之间是否协调和其运作状态的优劣，将直接影响着城市的管理水平，关系着城市管理的效能和城市功能的发挥。因此，科学地建立城市管理体制也就成了各级城市政府的重大任务。就我国而言，谈城市管理体制就不能不提到街道办事处，二者之间存在着紧密的联系。为此，本文将以街道办事处为切入点和焦点来分析时下我国城市管理体制的现状、问题，接着着力分析几种城市管理体制改革的方案，进而提出自己的改革进言。

一、对街道办事处的分析

（一）法律规范分析

目前，我国关于街道办事处的法律有三部。1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》第一条规定：为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。第四条规定：街道办事处的任务如下：（一）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（二）指导居民委员会的工作；（三）反映居民的意见和要求。当时建立街道办事处的出发点是巩固政权，主旨是为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，而不是为了让街道办事处直接从事更多的城市管理事务，这可以从条例对街道办任务的规定得知。其他条款还简要规定了街道办事处的设立、管辖区域、组织人事和办公费用的解决问题。总体而言，该条例由于处于特定的时期，所以篇幅简短、内容简单，总共只有七条。由于条例的规定十分简单,使得街道办事处的职能和在制度实践层面都还有很多的不确定性。但就目前为止，不能否认它依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。因为我国《宪法》里面没有关于街道办事处的条款，而1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也都只是简略地提及街道办事处。前者第68条规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”后者第2条则概要地规定了街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系。倘若将其与相对完整的居委会组织法体系相比，应该承认街道办事处组织法体系明显缺乏作为组织法基石的宪法依据，也缺少作为“基本法”的街道办事处组织法。

（二）历史与现实的运行状况

在建国初期，街道办事处承担的任务还基本符合组织条例规定的那几项。然而，随着社会经济的发展，城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社会问题的增加，街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了。

1956年生产资料的社会主义改造完成之后,它承担的任务日益增多,有上级政府下达的大量工作,还有自身所做的很多与居民联系很密切的工作。而在大跃进和人民公社化运动期间，被改为城市人民公社的街道的机构和职能大大增加,成为承担大量政府职能的行政性机构,甚至是一种“准政府”的组织。而在“文化大革命”中,变成了革命委员会的街道办事处工作范围进一步扩大,不仅行使政府职能,甚至行使政权职能,俨然一级基层政权。1]改革开放以来,我国的

政治、社会环境发生了翻天覆地的变化，在这种背景之下，作为城市基层政府派出机关的街道办事处所处的社会历史条件也发生了巨大变化,城市社会公共事务剧增。由于政府对这些方面的宏观管理机制尚不完善,而且政府职能也面临转换,这些新增事务尚无相应的机制来承担,于是问题自然而然向城市的基层社会沉淀,并且最终回落到最为基层的政府机构街道办事处身上。基层政府职能大量地被推向了街道办事处，致使其行政事务越来越多，街道办事处的行政职能也日趋庞大，职能机构也越来越成规模,实际上已经具有一级政府的规模，实际上在发挥着一级政府的作用了。由此导致很多城市的街道办事处都出现了名不符实的状况，即街道办事处法律名义上不是一级政府，却在实际上承担着一级政府的职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位，甚至在一些地方街道办所行使的职权都超过了一级政府的职权。这一点，业内人士并不讳言。目前，街道办事处在实践中承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十大类的任务。根据一项调查资料显示：北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项，其中党群工作和人大街工委工作计49项，街道内部事务性工作23项，行政管理和居民服务类工作96项。2]其他地方街道办事处的工作任务也大都相仿地拓展到了很多方面。难怪有人形象地说街道办事处“上管天（环保）、下管地（环境卫生）、既管老（老龄工作）、又管小（托幼）、管生（计划生育）、管死（殡葬改革）、管救济，还管教育和安置”。另外，街道办事处的人员编制也早已大大超出了1954年条例的规定，其组织机构也已经“科室化”。

由此可见，街道办可以说是个“大管家”，所做的工作呈现多、杂、小的特点，而且由于处于城市的基层，由此就难免与城市基层自治组织居民委员会发生十分密切的关系。《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”从法律规定我们可以看出居民委员会作为基层群众性自治组织，并不是街道办事处领导的下属机构。然而，一如前述，改革开放以来街道办事处的各项管理工作大幅度增加，但是由于其人力有限和其他缘由，便把这些工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会，并进行全程式的督促和与居委会干部个人利益相关的考评，这使得居民委员会在完成这些下达的任务时不敢懈怠，形成了“上面千条线，下面一根针，条条线线都往里穿”的局面，即政府的大多管理职能都延伸到居民委员会，像千条线一样，居民委员会则像一根针似的，把这些行政职能穿起来了。长期以来形成的这种城市基层管理体制直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩，居民委员会的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能日益退化，基本上与法律规定的性质丝毫不沾边。其本来应发挥的功能在很大程度上被街道办事处和其他组织所覆盖。尽管居民委员会按法律规定是居民自治组织，但在实际生活中却受街道办事处领导，成为在城市中行政管理的终端延伸，二者之间的关系也严重背离了法律规范。如今，现实中的居民委员会无论是在工作内容上，还是工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。“街道办是政府的腿，居委会是街道办的腿，居委会干的活主要是学舌跑腿”，这是居民们常用来形容城市基层管理状况的一句话。

对照《街道办事处组织条例》对街道办任务的规定可以很明显地看出，现实中的街道办承担的任务与工作和其充当的角色已经大大地超越了法律规定的范围，因此在法律上难以找到依据。造成这种情形的原因很多，既有外部原因，同时也有内部原因。3]看看现实中街道办在如许多的任务下的运转状况，再联系我国时下建设社会主义法治国家的大背景就可以知道，城市管理体制改革已是“剑在弦上，不可不发”了。实际上，各地在20世纪90年代就已经对