设施农用地管理有关问题探讨

设施农用地管理有关问题探讨

农业现代化是未来农业的发展方向，设施农业是现代农业的主要标志。发展设施农业是推进传统农业向现代农业转型的必由之路，也是农民增收的重要途径。国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，下称通知）是规范设施农用地管理的重要依据。在设施农用地管理中，遇到一些具体问题，现探讨如下。

一、设施农用地规划

第一，农业布局规划和土地利用总体规划要体现设施农用地专项规划且相互衔接。农业部门要会同国土资源部门对本行政区域内的设施农用地进行调查摸底，并依据土地利用总体规划和农业布局规划确定本区域内可新增和可盘活的设施农用地的数量、规模和布局，制定设施农用地专项规划和年度用地计划。

第二，设施农用地不得占用基本农田。所以，报批设施农用地前，土地规划审查的重点为是否占用基本农田。

第三，设施农用地拟占用林地的，需提供林业部门的审查意见书。第四，设施农用地拟选址在城市、集镇、村庄建设用地规划区内的，需提供规划部门的规划审查意见。如果设施农用地与非农建设不冲突，应该许可设施农用地选址。

第五，畜禽养殖用地，需提供畜禽主管部门出具的动物防疫条件审查意见和环保部门的环评审批意见。

二、设施农用地合同

第一，目前，国有农用地除科研教学用地等外、集体农用地均实行土地承包经营制度，设施农用地经营者要与土地承包经营者签订土地承包经营权流转合同，同时要区别不同情况，与集体土地所有者代表（农村集体经济组织或村委会、乡镇政府）、国有土地使用权者（如国有农林牧渔场圃）签订农用地使用合同和土地复垦合同。如果设施农用地使用的是耕地，土地复垦合同可特称为土地复耕合同。

第二，建设用地，无论是存量还是增量，无论是国有还是集体，均不是采取土地承包经营方式供地的。若设施农用地使用建设用地，不需要签订土地承包经营权流转合同，但要签订农用地使用合同和土地复垦合同。如果使用的是国有储备地，合同要与国有土地所有者代表（市、县国土资源部门）签订。当然，设施农用地使用建设用地的土地复垦合同内容有其特殊性。

第三，从理论上讲，未利用地只确定了土地所有权，即国家土地所有权和集体土地所有权，因属于未利用状态，就不存在已确定了土地使用权和土地承包经营权，也就不存在签订土地承包经营权流转合同。但设施农用地使用集体未利用地的，应该与集体土地所有者代表签订农用地使用合同和复垦合同，使用国有未利用地的，应该与市、县国土资源部门签订农用地使用合同和复垦合同。同样，设施农用地使用未利用地的土地复垦合同内容也有其特殊性。

三、设施农用地变更调查

从理论上讲，国家对农用地尤其是耕地保护措施要比建设用地和

未利用地严格。设施农用地按三大类用途分属农用地，土地变更调查的三要素是权属、地类、面积，当然设施农用地一般不涉及土地所有权和使用权的变更。

第一，设施农用地占用农用地（包括耕地）变更。因都在农用地范围内，变更门槛较低，变更较为容易。生产设施占用耕地要签订复耕合同，附属设施占用耕地既要先补充耕地又要签订复耕合同。耕地变为生产设施农用地会造成当年耕地面积相对减少，耕地变为附属设施农用地虽不会造成当年耕地面积相对减少，但附属设施占用耕地到期也是要复耕的，生产设施和附属设施占用耕地承担的义务不同，变更调查时虽均可作为农业产业结构调整的可调整地类，但二者变更时要予以区分。

第二，设施农用地占用建设用地和未利用地变更。好变不好回。设施农用地占用建设用地和未利用地，当年将建设用地和未利用地变更为设施农用地，不会受到严格审查。但当设施农用地使用到期复垦原状，要将设施农用地回归变更为建设用地，按照现有政策，就需要合法地建设用地批文和图件，要将设施农用地回归变更为未利用地，按现有政策的变更流向要求，农用地一般不允许变更为未利用地。解决此问题，提出两个方案。一是“不变法”。设施农用地使用建设用地和未利用地的，占用和复垦退还时，均不予变更，不因设施农用地而混淆了土地三大类的管制，优点是简便易行，缺点是不能反映实况，此法不宜采取。二是“随变法”。设施农用地占用建设用地、未利用地，按规划到期复垦为原状的，允许变更为

建设用地、未利用地，凭设施农用地批文和图件当年将建设用地、未利用地变更为设施农用地，凭设施农用地复垦原状验收合格文件和图件当年将设施农用地变更为建设用地、未利用地，优点是能反映实况，缺点是不便于用途管制，总体倾向“随变法”。

四、设施农用地复垦

《土地复垦条例》规定的土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。条例同时规定复垦的土地应当优先用于农业。设施农用地占用农用地、建设用地、未利用地复垦标准如何？笔者认为，复垦标准要根据土地利用总体规划确定的土地分区，具体情况具体分析，同时要执行复垦的土地优先用于农业的规定。如果规划的土地分区为未利用地则复垦标准应为恢复原状，如果规划为农用地，则应复垦成农用地，如果规划为建设用地，则标准应该为不妨碍建设用地。

复垦履约保证金与土地复垦费不同。复垦履约保证金是财产权利中债权性权利，一般不超过合同标总额的20%，如果复垦义务人违约，相对人有权不予退还。土地复垦费与耕地开垦费有相似之处，是国土资源部门代收费用。依据《土地复垦条例》，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。

五、设施农用地差别化

设施农用地包括生产设施用地和附属设施用地，生产设施带有临时、简易的特征，附属设施带有半永久、较坚固的特征，应实行区

别化管理。一是防止附属设施用地到期不复垦和改变用途。附属设施是为生产设施服务的，没有生产设施，附属设施就没有保留的必要。二是保护耕作层。附属设施用地前要按照非农建设保护耕作层的要求予以保护，生产设施要尽量保护耕作层。三是认可附属设施农用地复耕作为新增耕地。在办理设施农用地手续时，生产设施占用耕地要签订复耕合同到期复耕，附属设施占用耕地既要先补充耕地又要签订复耕合同到期复耕，这样，就须认可附属设施农用地复耕作为新增耕地。同理，无论附属设施占用农用地还是建设用地、未利用地，只要按规划、按合同到期复耕为耕地，经验收合格，就均应认可为新增耕地。这也是变更调查时区分生产设施和附属设施农用地，及倾向采用“随变法”的原因。

六、设施农用地违法占用耕地

通知要求，设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。市县开展卫片执法检查自查中，对设施农用地的利用进行合规性核实，不符合规定的，计入违法用地予以纠正和查处。《违反土地管理规定行为处分办法》中，关于“一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例”计算，分子指的是“违法占用耕地面积”，如果设施农用地占用耕地未经合法批准，是否属于违法占用耕地面积？生产设施占用耕地和附属设施占用耕地是否有差异？分母指的是“新增建设用地占用耕地总面积”，指的是新增建设用地占用耕地，是否包括设施农用地占用耕地？笔者认为，设施农用地实行差别化管理，设施农用地管理的重点是附