荷兰兰斯塔德城市群环境合作治理的经验

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摘　要：兰斯塔德城市群位于荷兰西部的莱茵河三角洲，是荷兰最为发达的地区，这是一个围绕中部“绿心”发展起来的环状城市群。

自1950年代以来，荷兰政府采取了一系列措施促进兰斯塔德城市群的联合发展和环境治理，取得了良好的效果。

一是建立西部国土规划委员会、兰斯塔德地区局、“绿心平台”、兰斯塔德南翼顾问委员会等区域性协调机构推动城市群环境治理。

二是通过制定国家空间规划对城市群“绿心”严格保护，荷兰政府先后编制了5个空间规划，对兰斯塔德地区的“绿心”进行保护。

三是通过国土规划合理划分功能区，通盘考虑产业空间布局，以形成城市间错位发展、功能互补的产业分工网络，从而促进城市群环境治理。

关键词：兰斯塔德城市群 ；环境；合作治理
Abstract ：Urban agglomeration in Randstad is located at Rhine River Delta in the west of Holland. It is the most developed area in Holland and a ring-shaped urban agglomeration developed with the central “green core”. Since the 1950’s, the government of Holland has taken a series of actions to promote the joint development and environmental governance of urban agglomeration in Randstad, which have gained good effect. First, they established regional coordinating institutions such as Western Land Planning Committee, Randstad Regional Bureau, “Green Core Platform” and Randstad South Wing Consultative Committee and so on to impel the environmental governance of the urban agglomeration. Second, they made national space planning to strictly protect the “green core” of the urban agglomeration. The government of Holland successively worked out five spatial planning to protect the “green core” in Randstad. Third, they divided functional areas rationally under the national land planning and overall considered the industrial space layout to form dislocation development among the cities and industrial division network that their functions are complementary to each other, thus promoting the environmental governance of the urban agglomeration.
作者简介
王玉明，广东行政学院行政学教研部教授。

荷兰兰斯塔德城市群环境合作治理的经验
*
王玉明
* 基金项目：国家社科基金项目——基于生态城市群构想的城际环境合作治理研究（编号：13BZZ057）的相关成果。

兰斯塔德城市群位于荷兰西部的莱茵河三角洲，西濒北海，地跨南荷兰省、北荷兰省、弗莱福兰省和乌特勒支省4个省份，它是由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支等四个荷兰最大的城市，以及众多中小城镇集结而成的城市群。

兰斯塔德（Randstad）[1]共有大小城镇70多座，其中人口50-100万的大城市3座，人口720 万，约占全国人口的46%，该地区面积约为11000km 2，占荷兰国土总面积的26%。

这是荷兰最发达的地区，是欧洲人口密度最高的地区，是仅次于伦敦、巴黎、鲁尔的欧洲第四大城市群，英国学者彼特·霍尔将其誉为全球性的七大“世界城市”之一。

兰斯塔德地区河网纵横，欧洲大陆多条河流经此地。

兰斯塔德地区的“绿心”（Green Heart）地势低洼，最低位于海平面以下6.74m，由于多是泥潭沼泽，早期的村落只能沿着河岸堤坝或岗丘发展，城市开发只能环绕“绿心”进行。

欧洲进入工业时代以后，兰斯塔德地区作为欧洲大陆的重要贸易通道迅速发展起来，在绿心周围发展起了阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支为等大大小小城市，从而形成一个独特的马蹄形状城市群。

19世纪下半叶开始，兰斯塔德地区城市之间的水路、公路和铁路系统逐步形成。

在
Key words ：urban agglomeration ; environment ; cooperative governance
中图分类号：C912 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2017）-07-85（6）
20世纪末，兰斯塔德地区城市化进一步发展，“绿心”紧邻大城市，又是荷兰园艺业最发达的地区，“绿心”地区的城镇大力招商和吸纳外来居民，于是人口不断增长，“绿心”渐渐被侵蚀，大面积的森林也被城市盲目扩张所破坏，地下水保育、海水倒灌、洪水威胁、水环境生态恶化等问题日益突出。

因此，如何解决兰斯塔德地区城市化发展对空间需求，如何解决“绿心”地区日益突出的环境问题，成了荷兰政府必须面对的问题。

自二战以来，荷兰政府采取了一系列的措施促进兰斯塔德城市群的联合发展和环境治理，取得了较好的效果。

1 建立区域性协调机构推动城市群环境治理
荷兰在战后重建过程中，人口大规模的向兰斯塔德地区集中，该地区的主要大城市不断向外扩张。

1950年，针对该区域人口集中、城市快速扩张所引起的一系列问题，政府通过建立区域性联合机构，建立了中央、区域和地方政府三个层面的区域合作和协调机制，推动该地区联合发展，着重突出区域可持续发展，使“绿心”得到严格保护。

1951 年，荷兰政府就成立国家西部工作委员会，专门负责兰斯塔德地区协调发展，对兰斯塔德地区进行空间规划，解决荷兰该地区的空间需求问题。

该委员会由经济部、农业部、交通部、公共事业部、北荷兰省、南荷兰省和乌得勒支省，以及阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌得勒支等城市的政府部门代表组成。

1958 年初，该委员会发表了《荷兰西部的发展报告》，该报告支持兰斯塔德地区继续保持分散的区域空间结构，把兰斯塔德地区打造成一个多中心的绿心大都市；维持主要城市之间的绿色开放空间——“绿心”，建立至少保持 4km 宽的“绿色缓冲带”；严格保护“绿心”的农业用地。

1958 年，成立了西部国土规划委员会，负责对兰斯塔德地区进行国土空间规划。

后来又建立了国家国土规划委员会和内阁国土规划和环境委员会两个区域协调机构。

荷兰除了在国家层面建立针对兰斯塔德地区的协调机构以外，还逐渐建立了协调城镇发展及绿心保护的区域性联合机构，包括绿心筹划指导委员会、兰斯塔德北翼五城市咨询机构、兰斯塔德地区代表团等，这些都是区域性的非政府组织。

1990年后，兰斯塔德发展除了严格控制商业及居住发展外，区域协调组织转向建立基于城市群空间形态组织功能网络，建立了区域性的政府组织来协调该地区的发展。

如兰斯塔德地区局、绿心平台、三角洲大都市联合会、兰斯塔德管理委员会、兰斯塔德南翼顾问委员会等。

（1）1990 年，荷兰建立地区性的公共组织——兰斯塔德地区局，该区域性的协调机构由兰斯塔德地区所有的省和主要城市组成。

建立兰斯塔德地区局的目的是提高整个地区的生活和环境质量，将兰斯塔德地区发展成为欧洲的物流中心，建立一个统一高效的大都市系统，提高区域竞争能力，为此，兰斯塔德地区局承担确定战略重点和制定相关政策的职责，制定兰斯塔德地区的总体规划，并负责地区间的协调，保证规划的实施。

兰斯塔德地区局设有专门的空间规划协调委员会，由四省负责国土规划工作的行政官员组成。

兰斯塔德地区局继续推广紧凑型的增长模式，提高该地区的竞争力。

兰斯塔德地区局通过对关键设施和城市中心重建的投融资；通过向土地所有者提供补偿为维持土地的环境用途；通过关于土壤保护政策控制建筑和土地利用。

在整个地区建设了绿色和蓝色走廊，使区域居民和游客能够多节点城市自由通行，享受田园生活。

（2）“绿心平台”（Greenheart Platform）是首个由国家相关部门与相关团体共同组成的绿心管理职能部门，由国家、省政府、4个核心城市相关行政机构共同组成，旨在加强对“绿心”地区的保护，做国家政策的监督与执行工作。

例如，绿心平台不允许在绿心搞大规模地开发项目，并且要求该地区的任何新开发项目都要提高自然景观和人文景观的质量，而且任何开发项目都应包括一个提高景观质量的区分体系。

（3）兰斯塔德南翼顾问委员会鼓励在“绿心”内积极发展旅游业、休闲等服务平台，合作开展很高经济效益的政府项目。

例如，从阿姆兰斯塔斯特丹到布鲁塞尔的高速轨道交通建设，发展高速铁路将会严重分隔绿心，破坏沿线景观生态。

通过政府间的合作，在绿心采用7km长的地下线路方案成功解决了生态保护难题，也促使兰斯塔德地区更快地融入到欧盟的核心空间。

（4）1998 年和 2000 年又分别成立了由中央政
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府、兰斯塔德四省及4个最大城市组成的兰斯塔德管理委员会和由兰斯塔德4个最大城市组成的三角洲大都市联合会。

2011 年 2 月，北荷兰省、乌特勒支省和弗莱福兰省还积极推动省区合并，并得到荷兰内阁的大力支持，南荷兰省也积极申请加入。

在地方政府层面，兰斯塔德地区每个省内部都成立了由各市政府官员、国土规划监察员和社会团体组成的国土规划委员会，鹿特丹和阿姆斯特丹还建立起了“城市联盟”。

总之，兰斯塔德城市群通过强大的组织能力，建立起区域整合性合作模式和战略网络，共同承担风险，并通过区域内部资源整合，国家、地方政府和非政府组织通力合作来应对挑战。

2 制定国家空间规划对城市群“绿心”进行保护
“绿心”(Green Heart)是英国学者彼特·霍尔(Peter Hall)提出的一个区域城市空间概念。

兰斯塔德“绿心”是位于兰斯塔德城市群中央，是由400 km2的农业地带构成的绿色开放空间。

在结构上，“绿心”是兰斯塔德地区4个中心城市的隔离带。

兰斯塔德“绿心”包含了 43个完整的行政区和 27 个行政区的部分地区，也包括 3 万多家企业，是荷兰温园艺最为发达的地区。

虽然“绿心”是乡村地带，但是一个紧邻大城市的宜居和休闲空间，其内部的绝大多数地段距离往周边城市的高速公路只有 10 分钟的路程，同时，“绿心”地区对工业、物流业等产业也有很大的吸引力。

自20世纪初以来，荷兰一直在强化“绿心”的中心地位，“绿心”是唯一由荷兰政府规划和建设的国家级景观，对其中心的自然、农业、生态景观进行永久的保护和强化，使“绿心”发挥在城市发展空间与区域自然环境空间中的协调作用。

编制和实施空间规划是国外发达国家进行空间管控的重要手段[2]。

20世纪50年代以来，荷兰政府先后于1960年、1966年、1973年、1989年、2000年分别编制了5个国家空间规划，兰斯塔德地区一直是每次空间规划的重点，其中保护兰斯塔德地区的“绿心”又是重中之重。

荷兰在国家层面设立了两个空间规划机构: 一是荷兰国家空间规划委员会，该委员会成员由相关部的高级官员(一般为司局长)组成，主要任务是国家空间规划的制定者，协调各部门利益，并监督空间规划的实施。

二是荷兰内阁国土规划和环境委员会，其成员由空间规划相关的部长官组成，首
相亲自兼任该委员会主席。

其主要任务是对国家空间
规划委员会提出的国家空间规划政策文件和建议进行
评议，最后内阁委员会做出向国会递交提议进行表决。

新世纪初，荷兰政府推出了《国家空间战略》；在可
持续发展的理念指导下，历次空间规划都强调对“绿心”的保护，“绿心”都被完整地保留下来，其他功
能区则围绕“绿心”分散布局。

1960年，荷兰编制第一个国土空间规划，这次
规划针对兰斯塔德地区出现的经济过热和过度集聚问题，重点放到区域分散发展上，规划引导兰斯塔德城
市群做为一个整体向外发展，强调必须保留区域中部
的“绿心”，同时将工业向其他地区分散布局，在核
心城市周围建设新城镇，减少该地区压力并能够带动
其它地区发展。

第一次国家空间规划效果不佳，但其
提出的保留绿心理念在之后的规划中继承下来。

1966年，荷兰编制第二个国土空间规划。

这次规划在严格
保护“绿心”的前提下，坚持“有集中的分散”的原则，采取极核式扩散应对策略，将产业和人口沿交通
轴线向外扩散，尤其向开垦中的土地和新建交通干线
扩散。

这次规划用绿化带分割城市区域，从而扩大了
兰斯塔德地区的“绿心”规模，在兰斯塔德地区形成
南北两翼的都市带。

但由于缺乏配套的执行工具，规
划的实际效果有限。

1973 年，在“紧凑城市方法”
的指导下，荷兰编制第三个国土空间规划，这次规划
把兰斯塔德地区视为一个由众多城市组成的联合体，
规划将14个城镇作为生长中心，更加关注现有城市
或邻近城市中心的新居住区，加大城市重建力度，以
具体开发规划取代分散布局的形式，以扭转前两次规
划成效不显著的缺陷。

这次规划强调大力发展公共交通，替代小汽车交通，以便保护“绿心”及其它开放
空间。

城际间将通过发展公共交通系统来避免交通拥
挤和环境污染，改变都市增长方式，实行了紧凑都市
政策。

但这次规划推动的围海造地带来了许多生态环
境方面的负效应。

1989 年，在可持续发展思想指导下，
编制第四个国土空间规划（1991 年修订），这次规
划把生态环境放在更加重要的地位，打造一个比“绿心”更开阔的以农业区为中心的环形都市圈。

第四
次空间规划强调经济重构的同时必须重视环境保护，
建设紧凑型都市；策略性开发大面积的区域公园，服
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务邻近拥挤的都市区；改变都市扩张的方式，用公共运输取代小汽车来支撑都市扩张。

这次规划使得“绿心”的地位得到了进一步提升，1998年“绿心”正式被命名为荷兰的“国家景观”，将保护“绿心”定为荷兰国策，对“绿心”的开发建设作更为严格的控制。

第四次规划将居住生活中心全部置于“绿心”之外，坚持“绿心”
表1 荷兰五次国家空间规划对“绿心”的保护措施
五次规划 公布时间 主要内容 实施效果
第一次空间规划1960年制定区域分散政策，在必须保留区域中部的“绿心”
的前提下，引导兰斯塔德地区整体向外发展。

实施效果有限，
“绿心”被侵蚀。

实施效果较好，
“绿心”得到
较好保护。

坚持“有集中的分散”原则，将产业和人口沿交
通轴线向外扩散。

用绿化带分割城市区域，严格
保护“绿心”，扩大 “绿心”规模。

实行紧凑都市政策，将兰斯塔德地区视为一个联
合体，以具体开发规划取代分散布局。

大力发展
公共交通，保护“绿心”及其它开放空间。

坚持“绿心”保护优先，将居住生活中心全部置
于“绿心”之外，更为严格的控制“绿心”的开发。

并通过“绿心”来实现城乡的分隔。

综合规划兰斯塔德地区的产业、生态和基础设施。

引入“红线”与“绿线”概念，红线表示建成区，
绿线表示生态功能区，红线和绿线之间为过渡地
带。

强化“绿心”生态功能。

1966年
1973年
1989年
2000年
第二次空间规划
第三次空间规划
第四次空间规划
第五次空间规划
保护优先，并通过“绿心”来实现城乡的分隔。

国家还出台了一系列相应的政策以阻止兰斯塔德地区的城市蔓延，进一步提高“绿心”特殊的自然景观价值和文化景观价值。

2000 年，荷兰编制第五个国土空间规划，这次规划采用层次分析法，将兰斯塔德空间细化为基础层、网络层和应用层3个层次的功能区，对兰斯塔德地区的产业、生态和基础设施建设进行了合理的空间规划，确定了不同区域的功能定位和产业发展方向。

基础层主要考虑自然环境条件，包括自然、物质和生态条件。

网络层主要考虑基础设施网络建设，主要包括公路、铁路、水路、管道和下水道、港口、机场、中转站和数字网络。

应用层是指人们的生活、工作和休闲场所。

第五次规划引入了“红线”与“绿线”概念，空间规划用红线表示建成区，即工业区和都市区，绿线表示农业区和景观区、自然保护区、历史文化遗产区等生态功能区，红线和绿线之间为过渡地带。

作为防止城市蔓延和保存空间的基本战略。

第五次规划提出了紧凑利用建成区土地；提倡复合利用空间，少占用乡村地区土地；转变乡村地区土地利用和城区建筑的形式与功能，使其更好地满足现代生活的需要等战略。

这为防止城市蔓延和保存空间提供了良好的战略保障，强化“绿心”生态功能。

除了以上规划外，自20世纪90年代以来，荷兰出台了一系列法规及和政策，“绿心”得到了较好的恢复与保护。

进入新世纪，荷兰颁布了第二次《国家绿色地区结构规划》。

后来，荷兰又推出《国家空间战略》新政策。

《国家空间战略》对第五次国家空间规划及其补充文件、《第二次国家绿色地区结构规划》和《国家交通与运输规划》进行了整合。

新的国家空间规划对三角洲大都市区（兰斯塔德地区）的发展政策是从绿蓝网、基础设施网、城市网、机场和海港及郁金香种植区几方面进行阐述，其中绿蓝网是指城市内绿色地带、缓冲区和绿色心脏以及蓝色水系。

同时，新规划还强调在现有行政管理领域的合作，进一步协调好相关政策的制定与实施。

2008年，又发布了新远景规划——《2040年兰斯塔德战略议程》。

3 以功能分区与产业分工促进环境合作治理
荷兰政府非常重视对兰斯塔德地区的土地规划利用，各种产业在这一区域的空间布局都必须符合土地利用规划的要求，一直采取比较严格的产业区位政策，各种产业活动的区位选择必须要符合土地利用规划的要求。

政府通过国土规划合理划分功能区，通盘考虑产业空间布局，以形成区域间错位发展、功能互补的
资料来源：根据国内外公开发表的“有关兰斯塔德城市群发展实践”的中外文献综合整理而成。

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产业分工网络。

这有效地缓解了城市群的无序扩张，促进了功能区的良性互动。

在20世纪末期开始，国家政策对该地区的整体产业进行调控，促进产业与人口、生态、资源相互协调，以形成具有竞争力的产业空间优势。

兰斯塔德地区从整体空间出发，根据各区域资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，划分出不同的功能区域。

根据荷兰的国土空间规划，兰斯塔地区分为北翼、南翼和乌德勒支3个“经济核心区”。

北翼主要是指北荷兰省；南翼跨主要是荷兰省和弗莱福兰省；乌德勒支省位于荷兰中部地区。

在这3个“经济核心区”之间是被称之为“绿心”的生态区和农业区。

这3个经济核心区都有自己的主体功能定位和优先产业发展方向，兰斯塔德地区的城市之间通过快速交通网络有机连接起来，围绕“绿心”呈环状分散布局，从而形成了这一区域多中心分散化的城市网络和工业区、农业区、都市区、生态区合理布局的功能区网络。

其中生态区和农业区主要位于兰斯塔德城市群中心的“绿心”地区，“绿心”周围是农牧业、园艺业、防护林等绿色缓冲带，工业区、都市区等围绕“绿心”呈独特的环状布局。

其工业区主要提供工业产品，农业区主要提供农产品，都市区主要提供服务产品，生态区主要提供生态产品，各区域各司其职，形成错位发展、功能互补的产业分工网络。

第五个国土规划对兰斯塔德地区的产业、生态和基础设施进行综合规划，从而确定不同区域的功能定位和产业优先发展方向。

对生态区严格控制开发，对农业区采取土地用途限制战略，禁止随便改变土地用途。

在生态区和农业区，一般不允许发展工业项目，城市间和城乡间的绿色缓冲带、乡村地区、自然保护区也对工业项目严加限制，但鼓励发展农牧业、园艺业、悠闲娱乐业、生态旅游业、零售批发业和各种服务业。

按照规划要求，绿心附近只能用于发展农牧业、园艺业、防护林和娱乐设施建设。

对工业区和都市区集约利用土地，适当疏散产业和人口；对新城镇地区采取重点发展战略，综合利用土地；规划针对不同区域的空间特性，从基础设施、产业发展和生态区等方面规定了鼓励和禁止的行为，力求保持兰斯塔德地区空间的多样性和差异性。

都市地区重点发展工业和商贸服务业，但对这些产业的空间布局也有要求。

荷兰政府根据交通条件和人口布局，将都市区产业区位分为 A、B、C 3种类型。

A区位一般位于铁路、地铁、有轨电车和公共汽车等
公共交通的重要站点或交汇处附近，这里人口集中，
人流和客流量较大，重点建设中央商务区，发展商贸业、
文化娱乐产业等；B区位位于交通干线和公交路线的
结合处或郊区火车站附近。

这里公交方便，私家车停
车场较多，适合发展劳动力相对密集的产业，如小汽
车使用服务产业，以及办公维修、仪表维修等服务业。

C 区位介于A 种区位和 B 种区位之间，这里将集中发
展需要大量土地，顾客较少，发展对交通通达性要求
较低的产业，如冶金、石油化工、化学工业、批发商
业等传统产业。

在兰斯塔德城市群中，大多数城市的功能都相对
单一，各个城市分工明确，各城市根据自身优势，城
市之间主要功能互补发展，区域整体的空间功能呈现
多样性和差异性，形成分工明确的多中心、网络型的
空间结构。

兰斯塔德地区拥有完善的包括港口、机场、
公路、铁路等在内的发达的交通运输体系，将该地区
众多中心城市紧密连接在一起。

兰斯塔德大都市连绵
区的发展一直强调多中心之间的分工与互补，把一个
大城市所具有的多种职能，分散到大、中、小城市，
形成既独立、又联系，并有明确职能分工的城市区域。

特别是四大中心城市的产业分工明确，发展各有侧重。

围绕四个中心城市还有一系列各具特色的中小城镇，
共同构成了专业化特点明显、职能分工明确、相互联
系密切的多中心城镇群体。

阿姆斯特丹是荷兰的首都，
也是荷兰最大的城市，其功能定位是荷兰的金融商贸
之都和欧洲的国际物流枢纽，是经济、文化和金融中心，
主要发展金融、贸易、旅游和文化产业。

这里是飞利浦、ING 等众多全球知名的跨国公司总部所在地，古老的
阿姆斯特丹证券交易所(目前是泛欧交易所的一部分)
也位于此，阿姆斯特丹的斯希波尔（Schiphol）机场
是欧洲最大的空运中心和荷兰第二大港口。

鹿特丹是
荷兰第二大城市，拥有世界最大的港口，是国际航运
枢纽和国际贸易中心，是一个典型的港城一体化的国
际城市，主要发展物流贸易、临港制造业，会展旅游业，
另外，围绕港口已发展成为荷兰重要的工业基地。

海
牙是荷兰第三大城市，全国的政治中心，虽然阿姆斯
特丹是首都，但中央政府的驻地在海牙，海牙还是荷
兰政府以及各国大使馆、国际法庭等的所在地，是国
际事务和外交活动中心，是国际机构云集的全球第四
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