波特兰的城市增长边界(UGB)解读

城市增长边界一词目前在国内很火，在官方文件上第一次出现城市增长边界应该是在2006年由建设部颁布实施的《城市规划实施编制办法》中，其中明确要求制定城市总体规划过程中，“研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围”。但对于什么是空间增长边界，如何划定增长边界，官方并没有明确的说法。时任建设部规划司副司长的孙安军提出“城市空间增长界限，应该可以理解为城市实体空间扩展的范围，实际上是指“规划建设用地的范围”。”（《城市规划》记者，2006（5））

在实际规划操作中，城市增长边界并没有作为强制性的要求，翻阅2006

年以后编制的城市总体规划，可以发现很多规划中并没有这方面的内容，或者仅以很小篇幅带过。不过这段时间对于城市增长边界在学术领域的讨论日趋热烈，对于不同类型的城市增长边界（刚性/弹性，以北京为代表），城市增长边界的不同划定方法等均有讨论，2014年第4期国际城市规划《中外城市增长边界研究进展》（王颖，顾朝林，李晓江，2014）中有较为全面的整理归纳。后来这一概念被国家新型城镇化规划带入国家政策层面，其中提到合理控制城镇开发边界，严格控制城市边界无序扩张，防止城市边界无序蔓延。

城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划（好像以前的城市规划没有限定城市边界似的……），要合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间。在国家层面发声之后，2014年1月国土部传出消息，说在研究城市增长边界划定的相关政策，将划定永久基本农田、城市发展边界和生态保护红线；2014年3月，国土部召开部长

办公会，讨论城市发展边界的划定问题；2014年7月，住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会，共同确定了全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。城市增长边界这一概念终于从学术走向具体操作。但是，中国各城市各部门，你们真的准备好运用这一政策手段了吗，城市增长边界真的能促进土地集约利用吗，即使能，那么划定一条线，就能像孙悟空的金箍棒一样，保证城市不会外溢？谈到城市增长边界，肯定要说到波特兰，我想以我在波特兰了解到的情况，向大家说明一个道理，一切不是这么简单。文章分三个部分，第一部分介绍城市增长边界这一政策如何产生，第二部分介绍城市增长边界的发展过程，第三部分介绍围绕城市增长边界的一些波折，最后做个总结。

1、缘起

城市增长边界是波特兰所在的俄勒冈州全州的土地规划政策之一。

俄勒冈州位于美国西北角，陆地面积全美第10，24.9万平方公里，和广西（23.6万平方公里）差不多大，人口全美第27，2013年393万人，还不及2010年深圳宝安区的人口（450万）。俄勒冈州虽然面积很大，但是适宜人居的地方并不多，俄勒冈州东部三分之二的地方都是沙漠，东部为Williamette河谷，沙漠与Williamette河谷之间有一连串的火山口，俄勒冈唯一的火山湖国家公园就是火山口形成的独特景观。这393万人基本集中在俄勒冈州西部窄窄的Williamette河谷中，全州人口前12大城市有11个在Williamette河谷，其中5个属于波特兰都市区。这11个城市2010年人口总和146.9万，差不多占了俄勒冈州人口（2010年383万）的40%。但

和中国一样，人口密集之地也是农产品种植之地，而农业也是俄勒冈州的第二大经济部门，因此在Williamette河谷城镇建设与农田保护之间的矛盾相对尖锐。

1950-1970年，俄勒冈人口增加40%，其中的80%增量在Willamette河谷中；农用地每年减少8.5万英亩（343平方公里），其中45%的减少发生在Willamette河谷；城市快速蔓延给地方财政带来压力，也对环境承载力带来影响，地方政府有保护农用地的现实需求。

图1 俄勒冈州地形特征

从民众来说，在1972-1974年之间，当时社会上认为科技对于提高产量的作用已达极限，因此只能通过扩大农用地面积来提高产量，而1973年的能源危机又促使使用农业出口的收入换取进口的石油，这一切因素导致农业作物价格的上升，因此对于普通民众来说，也有保护农用地的自身利益需求。另外第三个因素是当时社会氛围上对环境问题的日益重视，公民力量的逐步兴起，在规划领域倡导性规划成为新的范式。

因此，地方政府以及普通民众对于保护农用地的兴趣增加迅速，以及社会氛围的改变，这一切才导致了城市增长边界这一空间政策在俄勒冈的逐步兴起。俄勒冈州1960年代早期想借鉴夏威夷以及加州的经验，在城市边缘地区保护农用地。

在1960年代早期，授权县政府制定排他性的农用地区划（exclusive farm-use zones），有点类似于我国的基本农田，但在这些区划中的农户将减少财产税，以激励其保护农用地。

1969年通过Senate Bill 10，要求每个城市及县政府需要在1971年年底之前编制总体规划以及区划，在1973年通过Senate Bill100，这其中首先维护了Senate Bill10的要求，并且要求区划必须符合规划的要求，所有的规划以及项目必须符合总体规划的要求，授予各县政府协调行政辖区内各城市的规划，尤其是溢出城市边界的发展以及特别地区或者州政府的项目的职责。

更重要的，该法律成立了俄勒冈州土地保护与发展委员会（LCDC（Land Conservation and Development Commission）），要求所有涉及土地利用的内容需要满足由LCDC制定的一系列目标。

在LCDC制定的19个全州土地使用的目标中，在第14个目标城市化中，明确提出各县、市以及区域政府都有职责划定并维护城市增长边界。

在这一目标中，同时也给出了划定城市增长边界时，在确定边界内部土地量、确定具体四至边界时需要考虑的因素，城市增长边界与规划的关系，UGB以外社区、单个住房的处置以及UGB以外产业的发展。正是通过这一条款，确定了城市增长边界在俄勒冈州的法定地位。

图2 俄勒冈州19个规

划目标

对比俄勒冈州城市增长边界兴起的过程，结合我国实际，有三个问题需要讨论。

一是政策制定的背景。