西方国家的城市管理特点

西方国家的城市管理特点

“城市管理”这一概念在不同的国家有不同的界说。现有的理论研究表明，西方国家所实行的城市管理是狭义的城市管理，又称为“市政管理”，主要是指城市政府对城市公共事业、公共设施和公共事务进行的相关管理活动。这种管理方式与西方国家的社会制度大体上是相适合的，而政府在管理社会经济文化活动和社会生活方面的职能相对较小。本文通过相关研究，主要将西方国家城市管理的特点归纳为以下方面：

（一）城市资产管理

发挥市场资源配置的手段。英国、法国等发达国家主要通过资本运营的方式来经营城市资产，按照市场经济自发配置资源的要求建立现代企业制度。而政府不直接参与运营，仅仅是通过设立城市资产经营公司运用市场的手段具体运作，比如，英国的泰晤士公司、法国的通用水务集团公司。

各国的城市资产管理体制各不相同。法国、意大利、英国等国家的资产管理体制是采取所有权与经营权合一的方式，但又采取适度放权的方式。比如法国，在保证国家对企业的所有权和领导权的同时又保证企业拥有一定的经营权；意大利则是由中央专门机构综合管理国有资产所有权、各控股公司分散管理国有企业；英国国有企业大多由董事会作为连接政府和国有企业的桥梁。而以瑞典为代表的国家则实行的是所有权与经营权分离的管理体制。日本、印度等国家的管理体制所有权和经营权相合一，并且立法规定国有企业的经营范围、承担的义务和责任以及各管理机关的职权及权利行使方式。

发达国家对于城市的经营资产管理经历了一个长期的演变过程。比如英国，在城市化初期，采用两种模式：由公共部门开发、公共部门与私营单位合作进行开发。到了1970年英国开始推行私有化运动，改革国有资产的运营方式，极大的缓解了政府财政赤字的压力，提高了城市基础设施经营的效率。英国的实践表明，政府部门或私营机构都难以单独完成城市建设和提供公共物品的任务，而应逐步形成一个政府部门、公众机构、私人机构合作的机制。

（二）城市建设融资制度

1.美国模式：重点是充分利用资本市场的市政债券融资。美国模式的融资擅长利用债券，尤其是市政债券。市政债券起源于美国，1812年在纽约市首次发行，至今已有190多年的历史，体制已趋于完善和成熟，市政债券是美国地方基础设施融资的主要工具、是债券市场的重要组成部分，规模巨大。现在，美国拥有世界上最发达、最规范的市政债券市场，并与股票市场、国债市场以及企业债券市场并列为美国四大资本市场。自1982年其发行额首次超过1000亿美元以来，市政债券发行额基本保持上升势头，2005年发行总额已达4587亿美元。

由此可知，这种融资方式在美国城市基础设施建设中发挥了重大作用，解决了资金不足的难题，同时又把市民与城市联系在一起，加快城市建设，关心城市发展，充分发挥了城市管理过程中各类主体参与城市的经济和社会运行、共同推动城市不断发展的特点。20世纪70年代以后，市政债券在世界部分国家逐步兴起。另外，PPP融资模式也在美国得到广泛的应用。

2.法国模式：主要是“委托管理”。这一模式已有300多年发展历史。所谓委托管理就是政府与企业之间的委托合作关系。公用事业所有权仍然是公有的，政府部门在法律法规的约束下通过市场竞争，选一家企业对城市进行管理。这家企业可以是私营企业、国有企业、公私合营企业或外资企业。在经营管理中，受政府部门和居民的监督。委托管理项目可以是某项城市基础设施或公用事业。委托管理方式有租赁管理、托管管理、特许经营权管理、直接管理等。

法国政府“委托管理”的模式很重视市场机制在基础设施建设中的作用，同时在政府放权的同时研究制定较为完善的法律法规，注重完善公用事业的监管体系。

3.日本模式：重点是运用市场机制以实现多元化投资。多个市场主体共同参与，促进土地和城市基础设施开发建设。中央政府负责基本的、核心的、跨区域的基建项目；地方政府负责与居民日常生活直接有关的基建项目；官方代理机构和私营公司运作那些收取使用费和能够自给自足的基建项目。充分发挥各方面的积极性和主动权。另外，债券市场在融资过程中也发挥着重要作用。

（三）城市规划

城市规划具有鲜明的特色。以北欧城市建筑为例，北欧的城市建筑都是典型的欧洲风格，以高起点规划、高质量建设、高标准维护的特征著称于世，无论城堡、皇宫或是商业楼房规划都很突出科学性特征。在城市规划过程中，以全面城市化为发展策略，突出以人为本的理念，充分重视生态和环境保护，城市道路古朴、简洁、城市绿化面积比例大，向公众开放的公园和绿地比比皆是，植物种类繁多，城市环境怡人，既有鲜明的人文风格，又有浓郁的现代气息。

城市规划受到高度重视。城市规划在西方国家的城市管理中是重要的一个组成部分。规划前对城市有详细的分析和定位，充分考虑到人文、地理、资源、建设投资等各方面的因素，对城市进行最合理的规划设计。比如英国，在进行城市规划前，各郡编写战略结构规划，接着编制局部规划，局部规划又分为地区规划、行政范围规划及专题规划。而且存在有许多进行城市规划的机构有咨询服务公司和开发公司，进行城市规划的人员也众多，有城市规划专家、经济学家、社会学家以及银行家和法律顾问等，都参与城市规划工作。

（四）市政体制和政府行为

1.市政体制。美国城市所采取的市政体制有三种：市长暨议会制、委员会制和城市经理制。市长暨议会制在美国普遍实行，这种体制又分为“弱市长制”和“强市长制”。在“弱市长制”中，市长在与市议会的关系中处于较弱的地位，市长是礼仪上的行政首脑，任期通常很短。市长由市民选举产生，但受市议会的制约较多：美国一部分中小城市和少数大城市采用弱市长制。强市长制的市长暨议会制的行政权力集中在市长手中，议会处于次要地位，市长在与市议会的关系中处于较强的地位。美国51%的城市实行强市长制，尤其是大城市，多用此制，比如路易斯安那州的新奥尔良市采用强市长制。城市委员会制是一种比“弱市长”型市长暨议会制更现代的市政管理体制。市长由委员轮流担任，仅有礼仪性职权，其他方面与别的委员地位平等。结构简洁，体现了决策权集中原则。采用市委员会制的，约占美国城市的4%。城市经理制与城市委员会制相比，更充分体现了企业化管理原则。市长主持议会，只是礼仪上的行政首脑。城市经理具有行政权力向议会负责。美国有45%的城市实行城市经理制，加利福尼亚州莫德斯托市是其中之一。但在50万人口以上的大城市中却只有少数实行城市经理制。

英国的市政体制采取市议会制，城市议会就是市政府，市议会兼行立法权和行政权，不存在市议会之外的市政府。英国城市政府这种议行合一的体制，根源于英国“议会主权”的传统。如英国的布拉克福市。

德国实行联邦制，各州有权通过州的宪法和法律，规定本州城市的市政体制和市政府机构的设置，即使在同一州内，大中小城市亦采用不同的市政体制和市政府机构设置模式，有强市长制、弱市长制、市议会-经理制，还有一种市参事会制。

法国的市政体制类似于美国的强市长制，市长在与市议会的关系中处于较强的地位。

日本的市政体制类似于弱市长制，市议会在与市长的关系中处于较强的地位。特点之一是城市政府机构设置的数量比较少，城市政府机构精简。