比例原则在行政执法中的应用意义

比例原则在行政执法中的应用意义

【摘要】：在行政法学上，比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，与民法中的诚信原则一样，属“帝王条款”。比例原则不仅体现了行政法的根本价值取向，而且便于实践操作。本文首先论述了行政法上的比例原则的内涵,继而深入分析了行政法上的比例原则在我国行政执法中的应用以及意义,最后对全文进行了总结。

【关键词】：比例原则行政执法应用意义

一、行政执法中的比例原则

比例原则最早产生于德国，源自于德国的警察法学。比例原则是当今国家公权力行使的最高指导原则，无论是立法、行政或司法机关，在行使公权力以达成任务的过程中都要受到比例原则的拘束。公法上比例原则的作用就在于规制公权力行使的手段与方法，引导国家机关妥善、审慎地行使国家权力，除必须是能达到公益目的的手段外，还要选择对公民权利造成损害或限制最小的手段而且这种造成损害的手段要与目的达成后，所获得的利益处于均衡的状态。①不难看出，行政法意义的比例原则自始即注意在实施公权力行为的“手段”与“目的”间，应该存在一定的“比例”关系。”②一般认为比例原则由三个子原则构成：妥当性原则、必要性原则、狭义比例原则。

1、妥当性原则

妥当性原则又称适当性原则，妥适性原则，目的性原则，指国家行政机关行使权力的手段应当与所预期的目的相符合，简言之，手段的实施必须是指向已设定的目的。如果行政机关所采取的手段根本不能达成行政目的，则属于违反该原则。例如对于严重超载的货车仅罚款后即予放行，就不能达到消除超载所带来的危险的目的，因而该罚款措施便违反了妥当性原则。

2、必要性原则

必要性原则又常常被称为最少侵害原则，不可替代原则，或最温和原则，指行政机关如有诸多种手段能实现他们的预期目的，那么他们应当选择对行政相对方损害最小的那种手段。不难看出：其一，必要性原则是以妥当性原则为前提的，只有符合妥当性原则的“手段”有多种或多种以上时，才有适用必要性原则的必要；其二，必须在这些手段中选择对行政相对方损害最小的那一种。弗莱纳的名言“不可用大炮打小鸟”和我国的俗语“杀鸡焉用宰牛刀”都恰如其分地表达了必要性原则的内涵。

3、狭义比例原则

狭义比例原则，又称相称原则，合宜性原则，指行政机关为了达到目的所实施的手段附带的对行政相对方的损害不能大于目的达到后赋予相对方的益处，简言之，手段必须与目的保持适当、合理、均衡的比例关系。如果说必要性原则是仅对妥当性原则中的手段的多元性加以选择的话，那么狭义比例原则是对目的和手段的相关性提出了具体的要求，不是简单地争取达到的目的，而是手段要与目的相适宜。前两个原则都是在目的既定的前提下加以讨论，而狭义比例原则则跳出

①姜昕．比例原则研究——个宪政的视角[H]．北京，法律出版社，2 0 0 8：1 6．

②陈新民：《行政法学总论》，自刊本1990 年修订第四版，第59-60 页。

那个层面，是综合对目的和手段相结合达到的总益处进行考量取舍。

二、比例原则在我国行政执法中的具体应用

执法行为是最主要的行政行为，行政自由裁量权在这里发挥功能最大，也最可能被滥用。因此应该充分发挥比例原则对“限制的限制”作用。下面就几种主要的行政执法行为分别阐述：

（一）行政强制行为

行政强制，是指行政机关通过行政程序以强制的方式实现公民和其它法律主体所承担的行政法义务的行为。行政强制措施的执行会对公民的自由和权利产生直接影响，因此比例原则在这里当然能够并应该适用。行政强制执行是现代法治国家中行政强制的最基本的类型。

强制执行一般分为间接强制和直接强制两种。间接强制是指通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的义务或者达到与履行义务相同状态的行政强制措施，它可分为代履行与执行罚两种。直接强制是指义务主体逾期拒不履行其应履行的义务时，由行政强制执行机关对其人身或财产施以强制力，以达到与义务主体履行义务相同状态的行政强制措施。直接强制是最严厉的执行方法，由于它以国家机关所拥有的强制力为手段，以义务主体的人身权利或财产为执行对象，如若适用不当，极易造成对义务主体的合法权利和利益的侵害，所以，不到必要时不允许采取直接强制执行，且采取该措施时必须遵守比例原则。如崔卓兰教授所言：“直接强制作为一种实力强制，极易助长行政机关武断专横、侵犯人权，故法律应对其实施条件作严格的限定，具体指：行政机关在实施直接强制前，必须穷尽其它强制方法，在不能奏效的情况下，再考虑直接强制方式；直接强制使用的实力，只限于实现义务履行所必要的范围之内。”③

许多国家都对于行政强制执行予以法律规定，甚至明确列入了比例原则的要求。如西班牙《行政程序法》第 96 条规定：“如有多种可以接受的执行手段，则应选择其中对个人自由限制较少的一种。”德国《联邦行政强制执行法》第 9 条第 2 项规定：“强制执行方法必须与其目的相适应，并且应当尽可能减少对当事人和公众的损害。”但在我国大陆地区至今还没有这方面的法律规定。总之，出于行政强制措施对公民自由和权利影响的直接性和高度危险性，应注意采用的具体措施要与该行政行为欲达成的目的符合一定的比例关系，即自觉适用比例原则。

（二）行政处罚行为

行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其它组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为给予人身的、财产的、名誉的以及其它形式的法律制裁的行政行为。在行政法律关系上，公民有遵从行政法律规范和服从行政命令的义务，违反义务理应受到制裁，行政处罚是行政制裁措施的一种。在我国，行政处罚包括行政拘留、劳动教养、罚款、责令停产停业、吊销许可证照、警告、通报批评等，可谓种类繁多。但行政处罚是典型的侵益性行政行为，潜在着侵害人们合法权益的危险性，所以，行政机关对行政相对人的处罚不仅要有法律依据，还必须符合比例原则的要求，运用比例原则的三个子原则来进行分析比较并最终采用最为适当的处罚手段。我国《行政处罚法》第 4 条第 2 款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违

③崔卓兰：《行政程序法要论》，吉林人民出版社1995 年版，第196-197页。