城镇建设用地管理利用

浅谈城镇建设用地管理与利用

摘要：本文主要是论述了城镇发展在我国现阶段城镇的发展现状，分析了小城镇发展过程中建设用地管理失控的深层原因，提出了协调小城镇发展与强化建设用地管理的对策。

关键词：建设用地；土地管理；土地规划；土地利用

从城镇体系看，小城镇是属于城市范畴，是城市居民点中的最下一个层次，数量最多并与农民具有血缘的那一部分。从农村地域体系来看，小城镇又是农村地域体系的最上层次。它作为农村之首，带动农村经济、社会发展和农民生活质量的提高。它作为城市之尾，同样接受大中城市的辐射。它面向农村、城市两个领域，地处城乡结合部，是城乡之间的联系纽带。因此，城镇在我国经济发展中起着举足轻重的作用，所以针对城镇建设用地的土地管理、规划与利用就变得十分有必要。

1 我国城镇的发展现状

根据统计资料显示，2002年我国建制镇已经超过2万个，镇区总占地面积为380万km2，平均每个建制镇的镇区占地面积为

185km2，镇驻地总人口超过1亿人，平均人口规模为5600人。经济实力明显增强，2002年全国平均每个建制镇的财政收入、乡镇企业缴纳税金和居民年末存款余额分别为1136万元、935万元和8808万元，比1999年分别增长了57.8%，53.5%和27.4%。我国小城镇的发展拉动了整个农村经济，吸纳了大量的农村剩余劳动力，整体辐射能力显著提高。但也存在以下问题：

1.1 小城镇行政职能远大于经济辐射职能

根据目前我国的行政区划设置，镇作为最基层政府行使辖区行政职能。受长期计划经济体制管理模式的影响，其管理方式基本上仍然以行政命令为主，对基础设施建设、企事业发展仍然亲历亲为，工作处于被动应付状态。半数以上小城镇财政困难，有的甚至工资都发不出，却仍在苦苦支撑，其主要原因就是小城镇是行政管理的载体，经济载体的职能被严重弱化，受政策影响大，难以从带动周边经济发展中赢得利益。预计, 随着中央“三农”政策的逐步落实，许多以农为主的小城镇的经济状况将会更加困难。

1.2 小城镇的数量多、规模偏小

城镇规模过小，基础设施和公用设施投资成本高而利用率低，这直接导致小城镇基础设施投资困难，城镇功能不完善。国内外城市化发展的实践证明，小城镇居住人口越多，基础设施越完善；基础设施利用率越高对人口的吸引力越强。

1.3 小城镇发展存在不平衡性

从我国的小城镇发展来看，明显存在地域上的不平衡性。沿海地区的小城镇无论从规模上还是经济水平上，都远远超过内陆地区.自东向西，驻地人口、规划规模、基础设施配套程度、经济总量等指标呈现逐步递减的规律。

2 小城镇发展过程中建设用地管理失控问题及深层原因

2.1 区域发展规划乏力，小城镇布点分散，建设用地占用多

小城镇是区域的聚散中心，是区域经济网络的结点。周围农村是

小城镇的腹地，也是小城镇赖以生存和发展的基础。一般来说，小城镇的布局应该考虑周围区域经济的发展状况，人口的规模，自然资源和交通情况，而作决策。

2.2 土地利用比较利益的驱动，使这里土地利用方向多变，建设用地扩张难以抑制

农地资源具有多宜性，农地资源的利用具有多选择性，农地农用的机会成本大。小城镇附近农地一般为优质农地，它既可以种植粮食、油料纤维，又可以种植花卉、林木，开挖鱼塘，还可以修筑公路、铁路，建设车站、机场、学校、开办工厂，兴建住宅，发展商贸、旅游，具有广泛的适宜性。同时我国农地资源稀缺，农场规模较小，农地农用的经济报酬较低，难以和其他产业竞争。

2.3 土地利用总体规划与小城镇发展总体规划的主从关系不明，小城镇发展总体规划的建设用地规模常常突破土地利用总体规划

的控制

特别值得指出的是过去我们的两种规划分别是由两个相互独立

的部门背靠背制订的，彼此之间缺乏沟通与协调。这样难免使两种规划出现分歧或冲突，土地总体规划的权威性也难以保证。

2.4 小城镇总体发展规划约束力不强，建设用地需求旺盛

小城镇的发展规模应该与周围农村人口、产业发展相适应。它应该起到吸收周围农村剩余劳动力，接纳城市分离的产业和乡镇企业的作用。但是，一方面，地方政府在小城镇的发展过程中，往往出于地方经济或任期政绩的考虑，贪大求全，盲目扩大小城镇的规模，

集镇向镇发展，镇向小城市发展，小城市向中等城市、大城市发展。另一方面，小城镇总体规划修改过于频繁，功能分区不合理，有混杂现象。

3 协调小城镇发展与强化建设用地管理的对策

3.1 及时转变小城镇土地利用方式，变农村型的土地利用方式，过渡型的土地利用方式为城市型的土地利用方式，提高建设用地的效率

如前所述，我国小城镇的土地利用方式为农村型或过渡型的。只要改变土地利用方式，小城镇建设用地的利用效率会大大提高。我们必须针对小城镇建设用地较粗放，住宅用地私有化的特点，采取有效的措施，发挥小城镇居民参与成片改造和综合开发的积极性，推动旧城改造，提高建筑密度和建筑容积率。倘若我们将小城镇的土地利用方式完全改变为城市型的利用方式，那么，建设用地的利用效率可提高1.47倍。

3.2 协调区域规划、土地利用总体规划与小城镇总体规划之间的关系，将小城镇的建设和发展侧重点区别对待

对于已建成的小城镇，我们认为必须在县、乡（镇）土地利用总体规划下，做好小城镇发展规划的修订和小城镇的改造。一是对于过于分散又缺乏条件，盲目上马的小城镇，应视经济的可行性，社会的可接受性和环境的允许性，考虑部分拆迁，适当集中，以实现小城镇聚集经济效益和社会效益，环境效益；二是对于占地过多，盘子铺得过开的小城镇，应严禁城镇对外扩张，置换低效、闲置的

土地资产，盘活现有土地存量。

对于未来将上马的小城镇，我们认为必须对其必要性，可行性进行充分的论证，并在各级土地利用总体规划的框架下，认真地做好小城镇发展的总体规划，使小城镇总体规划与土地利用总体规划相衔接，并融为一体。首先，应将小城镇的区位选择，发展规模，发展方向纳入区域社会发展的大环境之中，从区域的资源、环境、资金、人口、物资、技术、交通等方面统筹考虑小城镇的布点，使小城镇在区位上真正成为连接城乡经济的纽带，在发展的规模上既能吸收农村剩余劳动力，接受大城市的企业扩散，并与已有的小城镇共同构成合理的网络体系，又不至于超过区域土地资源的承载能力和环境容量，也不至于冲击耕地保护和粮食安全目标，形成协调的城市—城镇—乡村三元地域空间结构，实现城乡经济一体化。

3.4 强化农地保护制度，控制建设用地外延扩张的源头

小城镇附近土地价值有潜在的上升趋势。农地保护对于粮食安全、城市农副产品的稳定供给，维护生态平衡和生物多样性及公众健康有着重大的贡献，但这种“利他”的经济行为却是以农业的土地低报酬和高机会成本为代价，在经济上得不到补偿。而保护区以外，土地的非农业开发的高土地报酬的利已经济行为和开发过程中的自然外溢对环境破坏的损他行为并无一个约束机制。针对目前农地保护制度的缺陷，我们在未来制度变革时必须注意：一是要建立一套科学的优质农田评价指标，按照严格的程序，清晰地界定优质农地的边界，把优质农地严格地保护起来；其二是要建立优质农地