城镇化：发展阶段、政策演进及经验借鉴

城镇化：发展阶段、政策演进及经验借鉴

近年来，我国城市群正逐渐形成，其作用日益显现，正逐步成为人口和经济活动的集聚中心。为更好地促进城市群良性发展，在梳理改革开放以来我国城镇化模式及政策演进历程，总结国内外典型城市群发展经验的基础上，从国家和我省两个层面上提出具体建议。

一、改革开放以来我国城镇化发展阶段特征及政策沿革

（一）城镇化发展阶段特征

改革开放以来，我国城镇化步入了快速发展轨道，大体上可以划分为四个阶段：

1. 以小城镇为主的分散型城镇化阶段（改革开放后至80年代中后期）。这一阶段的主要特征是，积极发展小城镇、合理发展中等城市、控制大城市规模。

2. 大城市特大城市带动的集中型城镇化阶段（80年代中后期至90年代中后期）。随着经济社会发展重心向城市转移，我国也相应转入了大城市特大城市带动的集中型城镇化阶段。这一阶段的主要特征是充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型经济区。

3. 大中小城市协调发展的多样型城镇化阶段（90年代中后期至21世纪初期）。针对越来越严重的区域发展不平衡问题，国家提出要“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。

4. 以城市群为主体形态的新型城镇化阶段（21世纪初期至今）。“十一五”以来的城镇化战略继承了城乡区域协调发展的思想，并提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态，形成合理的城镇化空间格局。中央“十三五”规划建议中，又做出“发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群”的总体发展布局。

（二）城镇化政策历史沿革

对应城镇化发展的不同阶段，我国城镇化政策也相应地做出了调整，其历史沿革概括如下：

1. 以小城镇为主的分散型城镇化阶段。政策以积极发展小城镇、控制大中城市发展规模为重点。一是经济管理体

制下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权，确立地方经济主体意识和企业市场主体地位。二是实行农业家庭联产承包制，解放农业农村劳动力。三是大力支持乡镇企业发展。使离开土地的农民转移到乡镇企业工作，离土不离乡。

2. 以大城市特大城市为中心带动的集中型城镇化阶段。政策重点是配合经济体制改革从农村向城市转移。一是促进城市开发，支持私营企业、开发区和产业集群形成和发展。有效扩张城市空间，扩大城市规模。二是松动户籍政策，虽未放开户籍管制，但允许农村剩余劳动力向大中城市的流动。

3．大中小城市协调发展的多样型城镇化阶段。政策重点转向促进区域协调发展，坚持走符合我国国情的大中小城市协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。一是放宽对大中小城市的户籍限制。合理改革户籍制度，放宽就业和进城条件,引导农民进城的同时,强化农民在城市就业和定居的政策。二是推进东中西部的大中小城市协调合作的发展战略。加强东中西部地区的城市交流与合作,实现大中小城市间的优势互补和共同发展。

4. 目前进入以城市群为主体形态的新型城镇化阶段。政策重点关注完善城市功能和促进城市组团式发展。“十一五”正式提出把城市群作为推进城镇化的主体形态，形成合理的城镇化空间格局。一是有条件的完全放开城市户籍限

制，更加注关城市常住人口，淡化户籍人口和户籍功能。二是关注城市空间结构优化。疏散中心城区或大城市的部分功能，改变“摊大饼”式的粗放发展方式。提倡组团式空间布局。三是强调产业协同发展。针对城市间产业的同质化竞争、产业链条不紧密、产业整体竞争力弱的现状,从规划高度明晰各个城市在产业发展方面的功能定位；逐步确立组团式的新发展模式,赋予城市群内部各个城市不同的功能，产业上差别选择，功能上差别定位；大力推进产业转移，维持城市群之间以及城市间之间不同的产业梯度，促进城市群产业结构协调。

二、国内外典型城市群发展经验

通过对伦敦、东京、洛杉矶以及长三角、珠三角等国内外典型城市群发展经验的梳理，其主要做法可以归纳为以下六个方面：

（一）明确城市功能定位

从国际视野来看，伦敦、东京和洛杉矶三个城市群都比较注重城市功能错位，明晰城市定位。例如，东京城市群中各个城市都有明确的定位，东京定位为“纽约+华盛顿+硅谷+底特律”型的集多种功能于一身的世界综合性职能大城市，功能包括全国的金融、管理中心以及最大的工业、商业、政治文化和交通中心；大阪将城市发展定位为经济、贸易、文化中心和历史文化名城，打造成为日本西部经济中心之一，

也显示了城市特色；京都主要注重继承城市的传统；神户则发挥交通枢纽的作用，通过交通门户和港口城市建设，构建国际化都市。从国内实践来看，长三角城市群优化提升上海核心城市的功能，充分发挥国际经济、金融、贸易、航运中心作用，形成以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的“一核九带”城市格局。珠三角城市群坚持大中小城市和小城镇科学布局、协调并进的新型城镇化道路，形成有序分工、优势互补的城镇体系。从省域中心城市、地区性中心城市、地方性中心城市、县（市）域中心城市和县城城关镇、中心镇（非县城城关镇部分）和其他小城镇等五个层次进行城市布局和定位。

（二）构建综合交通体系

发达便捷的综合交通网络体系建设是确保城市群功能一体化以及各级中心城市有效合作的前提和基础。伦敦的公共交通方便快捷，域内有9条地铁干线，全长414 公里；地铁技术和管理设备先进，所有调度和信号系统均为自动控制；共有公共汽车线路350多条，总运营里程2800公里，公共汽车6600多辆；伦敦港是英国最大的港口，也是世界著名的港口之一。东京、名古屋和阪神地区的高速公路与日本南北相贯的五条大干线相接，形成了全国高速公路网体系。区域内拥有日本最大的港口群体和航空网络，超高速的

新干线和地铁几乎能到达所有重要地区。铁路、公路、航空和海运组成了一个四通八达的交通网，通向日本全国及世界各地。珠三角城市群着力构建一体化综合运输体系，建设以广州为中心、连通区域内所有地级以上市的城际轨道交通和快速干线铁路网络架构，高速公路网覆盖区域内所有县（市），打造珠三角一小时城市圈。

（三）促进产业合理分工

产业布局方面，伦敦、东京和洛杉矶城市群有个明显的共同点，即通过产业转移使城市间产业分工更趋合理，中心区域以现代服务业为主，制造业向周边转移，形成产业梯度布局。以伦敦城市群为例，现代化的伦敦主要发展银行、保险等金融服务业和创意、教育、文化、旅游等产业；发展新兴工业的曼彻斯特充满了电子气息，重点以电子、化工和印刷产业为主；伯明翰承接了大批伦敦及其他城市转移的工业产业，重点打造英国的现代化制造业中心；作为伦敦都市圈中距离较远的城市，利物浦是英国重要的货运和客运港口，对外贸易占全国1/4。谢菲尔德定位为英国的体育产业之城。尤其值得一提的是，伦敦借助区位和文化优势，实施“创意伦敦”战略，扶持推动高附加值、可持续的创意产业发展，并将创意产业成为仅次于金融服务业的伦敦第二大支柱产业。这一点很值得河南学习借鉴，加快补齐文化发展短板。东京城市群采用政府主导下人为形成的既分工明确又兼顾

合作的产业结构，群内核心城市集聚金融、专项管理服务等第三产业，其他城市呈现差别性和多样性，总体横向集聚分类、纵向链化分层。这样布局不仅避免群内城市产业趋同而造成无谓的内部竞争和资源浪费，同时也有利于资源的配置和城市群总体经济实力及社会形象的提升。珠三角城市群重点打造珠江口东岸知识密集型产业带、珠江口西岸技术密集型产业带、珠三角沿海生态环保型重化产业带等三个产业带，强化广佛肇、深莞惠、珠中江三大经济圈产业的优势互补与合理布局，发挥广州、深圳、珠海、佛山、东莞等中心城市在资源整合、产业集聚和功能提升中的核心作用。长三角城市群坚持以上海为龙头，南京、杭州为两翼，增强高端要素集聚和综合服务功能，提高自主创新能力和城市核心竞争力。其他城市以核心区产业发展为机遇，协同推进产业升级、技术创新和集约发展，增强现代产业和人口集聚能力。

（四）引导人口适度集聚

伦敦、东京和洛杉矶城市群着力通过转变城市“单中心”结构、实施“多中心”发展战略，亦即在核心城市外形成多个副中心与发展轴线，引导人口合理集聚，缓解主中心城域人口压力，提高城市内部交通、运转和交流效率。长三角城市群通过科学编制和实施人口分布规划，引导和鼓励人口向沿江、沿湾、沿海以及主要交通沿线、资源环境承载能力强

的重点城镇转移，适度提高人口集聚度。完善常住人口调控管理制度，引导人口有序流动。

（五）建立利益共享机制

为了促进公共资源共享利用、降低管理成本、提高公共服务水平，洛杉矶探索建立了次中心城市的税收共享机制。1954年著名的莱克伍德计划，创造了第一个次中心城市--莱克伍德。该市以契约的形式与洛杉矶县进行合作，把其重要的公共服务（如消防、警察、图书馆等）交给洛杉矶县政府，只需支付相关报酬。该地区的市政服务费用由洛杉矶县内的纳税人共同分担。次中心地方政府分享中心城市税收。

（六）实施污染综合治理

主要措施：一是加强立法保障。美国、英国、日本都比较重视环境保护立法，强化环境保护硬性约束。美国通过一系列法案规定构成了比较完整的环境保护法律体系，将环保工作纳入了法制化轨道。英国为了改变伦敦的“雾都”形象，进一步加强城市环境保护,从2000年开始启动了新一轮的伦敦规划草案，涵盖了空气质量、生物多样性、废弃物处理、交通、环境噪声等多个方面。截至2013年3月，日本在加强环境危机管理方面出台了122部法律。二是加强教育培训。日本通过推进学校教育，公开环境信息，组织专家学者对市民开展防治污染研究成果传播，督促有可能造成污染的企业定期对职员进行环境风险意识教育与培训等方式，有效地引

导了公众主动参与环境保护、监督污染活动。三是加强城市协作。珠三角城市群充分发挥联席会议制度、城市联盟、产业联盟、区域行业组织、民间组织等协调机构的作用，通过统一协调重大建设项目布局、构建跨界水体综合防治体系、联防联控区域大气复合污染、同保共育生态体系、促进环境基本公共服务均等化、推进环境基础设施共建共享、搭建环境监管一体化平台等措施建立完善城市群环境合作机制、区域协调机制、信息共享机制，强化区域协同联动，促进环保一体化。四是加强公私合作。美国及其他发达国家在污染治理过程中，都十分注重行政手段与市场手段的结合，建立公共—私营部门合作伙伴关系（PPP），充分利用社会资源。

三、相关建议

借鉴国内外经验，结合我国和我省实际，建议在城市群规划和发展上应体现“六个注重”，具体如下：

（一）注重功能分区，加强城市群发展规划

城市发展，规划先行。加强规划引导是规范和加快城市群发展的前提。国家层面，需在总结国内京津冀、长三角、珠三角三大城市群和国际典型城市群发展经验的基础上，围绕功能分区，从城市定位、产业分工、人口分布、交通建设等方面做好城市群发展的总体规划和顶层设计，坚持城市群规划与区域经济体系建设相融合，实现城市群与区域经济协调发展。同时，强化规划硬性约束，指导各地有针对性地开

展相关工作。我省层面，应提前研究、及早谋划，积极与中央有关部委对接沟通，做好中原城市群前期规划；待中央城市群发展规划出台后，结合中央精神进一步细化完善中原城市群具体规划。

（二）注重内涵发展，加强城市建设运营

提高城市建设运营水平树形象，提升文化内涵铸灵魂。国家层面，引导地方城市建设运营加快由“粗放式”向“内涵式”转变，着力提升城市文化品位，支持将当地民族和特色文化要素融入城市建设和发展；积极推进地下综合管廊、海绵城市、立体交通体系等基础设施建设，进一步提升城市综合运营能力；在清雪除障、应对公共安全和应急事件等方面进一步创新机制、完善制度，不断提高城市综合管理水平。从我省层面来讲，应重点在提高城市发展规划水平、提升城市文化内涵、打造生态文明城市、建设综合交通网络、加强城市综合管理等方面发力，避免给人留下“暴发户”、“土豪金”式的城市形象。

（三）注重差异管理，促进产业合理分工

强化产业支撑，促进产业合理分工是城市群良性发展之根基。国家层面，鼓励各地因地制宜，探索发展具有当地特色的优势产业。产业布局上, 坚持政府主导、突出优势、分工明确、兼顾合作的导向，促进产业在城市群内梯度分布，呈现出城市间产业的差别性、多样性，避免群内城市产业同

构、恶性竞争和资源浪费。从我省层面来看，针对河南农业和文化资源优势及其“大而不强、势而不优”的现状，建议我省争取中央在农业和文化发展方面赋予河南进行自主探索的更大自由度和空间，走出一条具有河南特色的农业型工业化和文化创意发展之路，实现农业和文化产业率先突破。相比具体的政策、项目和资金，这种自主创新探索权更有意义、更具力度，也更有想象和操作的空间。

（四）注重适度集聚，引导人口有序流动

促进人口适度集聚，引导人口有序流动，是城市群健康持续发展的重要保障。国家层面，结合我国人口较多的现实，借鉴伦敦、东京和洛杉矶发展经验，坚持人口集聚与分散疏导相结合，坚持城市群区域分布与群内多中心布局相结合，促进大中小城市、小城镇与美丽乡村相得益彰、协调发展。加大城乡统筹力度，推动城乡基本公共服务均等化；促进群内各城市均衡发展，提升综合承载能力；科学编制和实施人口分布规划，引导人口有序流动、适度集聚，缓解核心城域人口压力。河南是中国的缩影，在推进中原城市群建设和发展中应在引导人口合理分布、适度集聚方面率先破冰，为全国探索经验。

（五）注重合作共赢，建立利益共享机制

城市群内部各城市建立合作机制关键在于利益分配，完善的利益共享和补偿机制，是城市群发展的关键。建议借鉴

洛杉矶建立“次中心城市利益共享机制”的理念，结合国内实际创造性地探索建立城市群内城市间利益共享机制。基本思路：一是建立城市群成员城市协调机制，共同协商制定产业布局、基础设施建设、环境保护等有关政策。二是探索建立地方税收分享机制，确保政府机构正常运行；中央税收部分按一定比例进行返还或平衡。三是建立群内横向转移支付机制，重点促进基本公共服务均等化。四是设立共同发展基金，对群内需要补偿的城市提供技术、人员和资金援助。我省可以积极争取中央在中原城市群设立“城市群城市间利益共享机制”先行先试试点。

（六）注重综合治理，打造生态文明之城

加强环境污染综合治理，建设生态文明宜居城市，既是城市群发展的主要目的，也是实现城市群可持续发展的重要条件。一是加强环境保护立法和执法，增强法律保障，强化环境保护硬性约束。二是加强环保知识和风险意识的教育培训，扩大环保成果宣传，积极引导公众主动参与环境保护、监督污染活动，营造良好的环保氛围，形成环境保护合力。三是积极推广和应用PPP模式治理污染。四是不断加大政府投入，加强环保技术的研发与应用。五是加强城市协作，探索建立环保一体化机制。我省在今后的中原城市群建设中，应尽快补齐环保短板，聚力全力打造生态文明城市，为提升河南居住和营商环境创造条件。