论行政复议必要性

一、行政复议的目的因素

行政复议制度的目的，从历史和现实来看，具有多重性和复杂性。行政机关的内部监督和自我反省，在我国大陆和台湾地区曾被认为是行政复议的主要目的。“诉愿系被设计为行政自我反省之制度。” 行政复议应着重于确保行政机关遵守法律的规定，即所谓法规维持。而公民权益的保护，只是附带或反射性的作用。但当我们把目光转移到行政复议申请人的角度，则行政复议存在的根本目的是对其受到行政侵害的利益的救济，行政机关行为的合法性维护则成了附带性和反射性的作用了。从根本上讲，“法治国家乃建立在人性尊严之基础上，根据人性普遍尊严之原则，确立了‘国家为人民而存在’之根本原理，本此原理迤俪而下，又具体化出‘司法为国民而存在’，且此一要求更可扩及一切行政救济制度，而谓‘一切行政救济制度为人民而存在’。”

笔者认为，行政复议的目的应定位在主要是公民权利的救济途径，行政复议法应从程序上保证行政复议的公正性。行政复议自其产生以来，就是作为一种权利救济制度而存在的。从立法宗旨上来说，更多的不在于如何“保障”行政权，而应如何更好地“控制”行政权。行政复议的合法性和正当性也正在于通过纠正违法或不当的行政行为，保护相对人的合法权益，否则，行政复议就失去其应有之意。可以说，保护个人权益是设立行政复议的最基本的出发点和归宿。“我国行政复议的理论是否符合实际，制度设计是否科学，实践活动是否成功，最后体现在行政复议救济制度在多大范围内、多大程度上对受侵害的权利人的弥补和挽救上。”

据此，我国行政复议的制度目的主要表现在主次分明的两个方面：1、保护公民、法人和其他组织的合法权益，体现它的救济性。2、保障和监督行政机关依法行使职权，体现它的监督性。对于行政机关来说，行政复议又是一种监督机制，是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。与行政复议的权利救济性相比，它的保障和监督目的是第二位的。权利救济的制度目的决定了行政复议在制度设计上必然更加强调公正性，更加要求复议机关的独立和中立，要求复议程序的公平、公正、公开和参与，要求复议结果的正当和有效，而这些制度要求与司法的制度设计在某种程度上是相吻合的。因而，司法对行政复议的制度目的的实现具有不可或缺的借鉴意义，否则，行政复议的目的就难以实现，进而丧失其存在的意义。

二、行政复议的功能因素

行政复议是裁决他人纠纷的行政争诉制度，定纷止争，及时正确解决社会现实中的行政纠纷是其主要的功能。随着福利国家的出现和行政权的扩张，单一的司法审查机制陷入了明显的困境：烦琐的审查程序，号称以公平为价值取向，却没有带来普遍的公平，反而牺牲了维系公平的公众福祉的效率；过于一厢情愿地强调对行政权力的限制，却对真正阻碍行政权的扩张无能为力，又成为行政目的实现的障碍；过于强调个人利益的保护，忽视个人利益与公共利益的适度平衡，最终损害个人利益的发展。为摆脱这种困境，行政行为审查机制从传统的司法权一元结构逐渐演化为行政审查与司法审查并行的二元结构。“作为一种救济管道，行政复议的第一要务应当是积极地、动态地实现纠纷的解决。” 现代法治国家中，对行政纠纷的解决是保护公民权利的重要方式，其主要功能在于，为公民提供权利救济的完整保护。而行政救济途径的利用或进入，应尽可能容易及便宜或经济；行政救济必须及时迅速，否则，迟来的正义，即形同正义之拒绝；行政救济必须确实实现，否则，也只是画饼充饥而已。据此，行政复议提供正确、完整、实现、经济及迅速的制度功能，与行政诉讼制度一起构成完善的行政救济制度。

而提供正确、完整、实现、经济及迅速的制度功能又决定了行政复议不能是司法制度的同体复制，避免烦琐冗杂的司法程序，实现救济的及时性是行政复议制度出现和得以存在的基础之一。行政复议应同时具有司法和行政两方面的互补优势：一是吸纳司法的优势、修正行政的瑕疵，确立审查独立和地位中立原则，程序相对公正原则；二是通过行政特长原则和程序简约原则发挥行政的特质、补足司法审查的缺陷。目的和功能的共同作用，使得行政复议具有其本身特有的司法性和行政性，即不同于一般的具体行政行为，也不同于纯粹的司法行为。