美国城市政府主要有市长暨议会制

美国城市政府主要有市长暨议会制、城市经理制、城市委员会制等三种形式。它们的发展经历了长期反复的探索和实践，反映了市场经济需要，贴近市民利益，机制灵活，带有很强的实用色彩。其发展进程有很多可资总结与借鉴的经验教训。本文拟对美国市政体制的确立和演进情况进行梳理，之后着重分析其内在运行机制，以推动和深化我们对美国地方政府体制与管理的研究，进而为我国的相关研究提供客观而准确的借鉴。

一、三大市政体制的构成与发展情况

美国三大市政体制的基本情况如下：

市长暨议会制(Mayor - Council Plan)：实行分权与制衡原则，与联邦政府体制结构较为相近。市议会负责批准预算、通过立法决议、监督政府运作等。市议会的议员一般为11—13名，均经选举产生。市长为行政主管，负责管理城市日常事务，经民选产生。根据市长权限的大小，又可以分为强市长(strong- mayor-council plan)和弱市长(weak- mayor-council plan)两种类型。在“强市长型”市长暨议会制下，市长拥有行政全权，可以聘任、罢免市行政部门主管，提出并执行市政预算，否决议会法案等，市议会处于次要地位。在“弱市长型”市长暨议会制下，议会同时掌握立法和部分行政权力，不仅控制预算权，而且可以直接任命一些市政部门的主管，市长的罢免权也受到很大限制。20世纪30年代在“强市长型”市长暨议会制中又衍生出兼设CAO的市长暨议会制。

城市（议会）经理制（City/Council-Manager Plan）：与大企业管理体制——董事会经理制类似。市议会相当于企业的董事会，由民选产生，负责立法、批准预算和重大问题的决策，负责聘任城市经理并视政绩决定城市经理任期。市议会通常由5—9人组成，其议员多采取无党派普选的方式产生。城市行政部门主管是城市经理，管理城市的日常行政事务，负责编制预算，指导各政府部门工作，处理人事任免等相关工作。城市经理由市议会根据其教育背景、从业经历、管理能力等素质聘任，对市议会负责。作为行政管理专家的城市经理相当于企业的总经理，其名称也假企业总经理的称谓，被形象地称为城市经理（city manager）。有些城市经理制政府也设有市长，从议会成员中选出或由民选产生，多半为城市的礼仪代表。有的部分参与市议会工作，但没有超出其他议员的权力，也无权否决议会法案，委员会制(Commission Plan)：立法与行政合一，统一集中在经选举产生的委员会。委员会委员既担负立法职能，又兼任市政府各部门的主管。委员会通常有3至5名成员，后来有的城市增加到7名。市长通常从委员中产生，大部分职责都是礼仪性的，并没有超出其他委员的权力。

此外，还有镇民会议(Town Meeting)和镇民代表会议(Rep. Town Meeting)两种形式，但仅限于新英格兰地区部分中小城市，不具有全国性的普遍意义，因此，全国性市政体制，主要有上述三种。

美国三大市政体制自确立至今，发展情况有所不同。城市委员会制逐步衰落，城市经理制则长足发展，“强市长型”市长暨议会制取代“弱市长型”成为市长暨议会制的主要形式，并在其基础上演化出了市长暨议会制的亚型——CAO制。目前，美国城市根据各自特点采用不同的市政体制，由所在州颁发城市章程(city charter)授权建立。一般说来，25万人口以上的大城市多采用市长暨议会制；25万以下的中小城市以城市经理制为主；委员会制主要在少数小城市和县政府。就绝对数量而言，采用城市经理制的有3 453个城市，占城市总数的49%，居第一位；其次是市长暨议会制，有3 089个城市，占44%；最后是委员会制，有145个城市，仅占城市总数的2%。［1］

二、三大市政体制得以确立的成因

在这三种市政体制中，市长暨议会制最先产生，后来在进步运动推动下渐趋完善；城市委员会制和城市经理制则是在进步运动期间产生的全新体制。促成这种现象的原因是多方面的。

市长暨议会制的形成可远溯到殖民地时期。当时一般是由总督代表英国皇室或由殖民地领主授予城市特许状，规定市政体制和城市政府的权限，据此所设立的一院制议会，往往集立法、行政、司法于一体，市长、议员和其他主要官员都属议会成员。美国独立后，形成二元制的联邦制政府，各州的权力很大。由于在美国联邦宪法中对于如何设置地方政府未置一词，地方政府的设立的权力就自然而然地归于各州政府名下。各州的具体设置方式五花八门，但基本沿袭殖民时期的做法，立法机构拥有很大权力。进入19世纪以后，由于城市规模扩大和市政服务需求增加，城市行政部门权限有所增强，行政权逐渐从立法机构剥离出来，但受各种政治势力的干扰，这个过程比较缓慢而艰难。这样，到19世纪末以前，美国城市所普遍实行的市政体制大体上可视为松散的市长暨议会制，即后来通称的“弱市长型”市长暨议会制。市政权力偏重于市议会，甚至州议会也往往通过立法的形式干预市政。所以一直到19世纪末，美国市政体制还没有走上正规。这种先天不足的某种体制性缺陷，在19世纪中期以后美国经济起飞、经济机会众多而社会各界无暇顾及市政权力归属时，造成某种权力“真空”，使一些职业政客“城市老板”（City Boss）乘虚而入。这些职业政客利用帮派势力，通过表面上的合法的手段，拉拢移民的选票，通过市议会选举入主市政厅，构成后来改革派称谓的“无形政府”时期。［2］在“城市老板”的控制下，19世纪下半期出现了美国历史上最严重的市政腐败，这是引发进步运动的导火索之一。

至于如何改革市政府，当时有很好的先例可循。这就是当时在自由竞争的黄金时代崭露头角的大企业。大企业的决胜秘诀之一就是企业管理科学化，进而顺其自然地成为城市政府所应效仿的对象。学术界和相关部门出版大量论著，探讨与宣扬企业化和科学管理思想。而且，地方政府早期毕竟拥有殖民地时期与英国殖民当局抗争、争取自身权益的经历，同时美国革命后在二元制联邦制政府结构下又享有灵活发展的空间，无形中孕育了较强烈的地方自治传统。这样就使后来的市政体制改革有了较充足的理论准备和实践准备，因此，改革虽步履维艰，但最终仍获得成功，不仅对城市老板体制造成根本性的冲击，而且构建出全新的市政体制，成为美国进步运动的一大亮点，在美国市政发展史上写下浓重的一笔。

上述这些理论准备和实践经验，在进步运动所提出的地方政府改革纲领都有鲜明的反映，并在后来的三大市政体制中得到程度不同的体现。［3］主要表现在：

第一，主张城市自治，以排除州立法机构对市政的干预。据此，很多州都制定了城市自治宪章。

第二，增加城市行政部门，尤其是市长的权限，以遏制城市老板通过市议会干预市政。这一点，后来在“强市长”制中有充分体现。

第三，实行短票选举和超党派普选，并与州的选举分别进行，以杜绝城市老板通过党派操纵选举和以分赃制、恩赐官职等手段安插其党羽，尽量减少城市政府的政治色彩。

第四，起用专门人才治理城市，按企业管理模式进行市政管理，并实行考绩制。这一点在城市经理制政府中得到了淋漓尽致的体现。

通过改革，市长暨议会制开始向规范化方向发展，体制性缺陷有了明显的改观，形成以“强市长”为主的市长暨议会制。与此同时，两种全新的市政体制城市委员会制和城市经理制也应运而生，一度出现三大市政体制并立的格局。这样，把美国市政体制确立的历史条件进行分析，可以看出，地方自治传统、二元化联邦体制下各州相对灵活的政策、立法和行政的分权实践为三大市政体制的形成打下了较好的基础；19世纪后期大企业的科学化管理又为其提供了可资效仿的先例；轰轰烈烈遍及全国的进步运动形成的全面改革的大好形势，则提