第二编 行政主体与行政行为概述

第二编行政主体与行政行为第四章行政主体第一节概述一.行政主体的概念和种类（一）行政主体的概念行政主体是指依法享有行政职权，并能以自己的名义实施行政管理，并能独立承担由此产生的行政法律后果的组织。

这一概念主要包含以下几层含义：1．行政主体是一种组织，而不是个人。

2.行政主体是依法享有国家权利的组织。

3．能以自己的名义实施行政管理。

判断某一组织是否具有行政主体资格，不紧要看其是否享有行政权，还要看其是否以自己的名义行使该权利。

否则，即使是行使着一定行政权，也只能是一定主体的代表及其意志的具体表达者，只能是行为主体而非行政主体。

举例：行政机关的内部机构（公安局的治安科、学校的招生处）都属于这样的组织。

基于行政机关内部权利的再分配而享有一定的权利。

可以具体实施行政行为，但不能以自己的名义实施。

4．能够独立承担法律后果重要体现：独立作为行政复议、行政诉讼的主体以及行政赔偿义务的主体（行政机关的一些内部机构及受委托组织则不行）上述四个方面的含义及特征，缺少任何一个要件都不能成为行政主体。

（二）行政主体的种类在我国，行政主体主要有两类：一类是职权性行政主体，即行政机关；一类是授权性行政主体，即法律法规授权的组织。

行政机关包括中央行政机关和地方行政机关。

中央行政机关又包括国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院各部委管理的国家局。

地方行政机关包括地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门。

法律法规授权组织：指依照有关法律法规的规定，具备授权行政主体资格的社会组织、企事业单位（公用企业、专业公司、教学科研单位、技术单位等）、社会团体（人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体学术研究团体、宗教团体）、其他组织（居委会、村委会等群众性自制组织）等。

行政主体的资格行政主体的资格是指作为行政主体所必须具备的法定条件。

作为行政主体必须具备四个方面的法定条件：（前面介绍的）行政主体资格的取得，因职权性行政主体和授权性行政主体的不同而不同。

职权性行政主体即各级国家行政机关，根据宪法和国家行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应职权并同时获得行政主体资格的行政机关组织。

因此，行政机关成立的条件就是行政主体资格取得条件：1.依法成立：2.行政机关的名称、法定代表人和办公处所被有权机关批准。

3.行政机关的行政职权和职责已由宪法和有关组织法所作了明确规定。

4.行政机关已有法定编制并按照编制配置了内部机构和工作人员。

5.拥有独立的行政经费预算。

6.经过必要的公告程序授权性行政主体取得资格必须具备如下条件：1.必须有行政法规范明文规定的授权依据。

《中华人民共和国展品卫生法（试行）》“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作。

”2.经有权机关明确作出授权的决定如有关机关的授权书面决定，有权机关的公报或有关新闻媒介的公告。

3.授权决定应予公告第二节行政机关一．涵义行政机关是指由国家依宪法或行政机关组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。

二．行政机关的分类：（一）根据管辖的区域划分，可将行政机关分为中央行政机关和地方行政机关。

（二）根据业务的性质（权限的范围），可以将行政机关分为一般行政机关与部门行政机关。

前者的权限是是全方位的，管理全国或一定区域内全面性或综合性行政事务的机关。

如：国务院和地方各级人民政府。

后者的权限是局部性的，管理某一部门或特殊领域的行政机关。

如：国务院的各部委、省级人民政府的厅、局等。

（三）职能性行政机关与专业性行政机关根据管理的客体和内容，前者管理的客体和内容是综合性的、跨部门、跨行业的，如工商、税务、统计、环保、财政、人事、计划等；后者管理的客体和内容是专门性、部门性、行业性的，如电子、机械、石油、煤炭等行政管理机关。

过去：专业性行政机关设置过多，对经济管理干预过多过细。

今后：逐步加强职能性行政机关，减少专业性行政。

（四）根据行政机关设置的时间长短划分为常设行政机关和临时行政机关（如各种协调性委员会、联合执法机构）三、行政机关的职权与职责（一）行政机关的主要职权行政立法权即指法定的行政机关制定行政法规的规章的权力。

单靠立法机关远远满足不了行政机关履行其职责对法律的需要，于是，法津便赋予行政机关以准立法权，它必须根据法津行使，其内容不行与法津相抵触，否则无效。

行政命令权即行政机关向行政相对人发布命令，要求相对人作出某种行为或不作出某种行为的权力。

形式：通告、通令、布告、规定、通知、决定等。

行政处理权即行政机关实施行政管理时，对涉及特定的行政相对人的权利，义务等事项作出处理的权力。

行政处理的范围很广，包括行政许可，行政征收，行政给付等。

行政检查权即行政机关对行政相对人遵守法律、法规、履行义务情况进行监督检查的权力。

行政裁决权即指行政权关裁决争议、处理纠纷的权力，也称行政司法权或准司法权。

裁决争议、处理纠纷本是法津的固有权力，但由于行政管理涉及的问题越来越专门化，普通法津在处理这方面争议与纠纷越来越困难与不适应，行政机关在这方面具有专门知识、专门经验和专门技能的优势（商标、专刊医疗事故等）同时，行政机关的行政裁决行为要受到司法审查和监督。

行政强制权即指行政机关为实现行政目的，依法对不履行行政法义务的行政相对人的人身和财产采取强制执行或其他强制措施的权力。

行政强制权因涉及行政相对人的人生和财产权利，法津在授权的同时必须加以严格的限制和规范。

行政处罚权（二）行政机关的主要职责行政机关的主要职责是行政机关在行使职权过程中依法承担的义务行政职责作为一种义务，不能抛弃或违反，否则将引起行政法津责任。

1．保障国家安全2．维护社会秩序3．保障和促进经济发展4．保障和促进文化进步5．健全和发展社会保障与社会福利四、行政机关之间的关系属于内部行政关系，主要由宪法和有关行政组织法调整，这种内部行政关系主要分为纵向关系和横向关系两大类。

纵向关系指以隶属关系为基础的上下级行政机关之间的关系。

（通常又有领导关系和指导关系）在领导关系中，作为领导地位的行政机关享有命令和监督权。

主要有两种表现形式，一种是单一领导关系（又称垂直领导关系）。

如海关、民航、铁路。

另一种是双重领导关系，我国多数行政机关均采用双重领导关系。

在指导关系中，作为指导地位的行政机关享有指导权，但没有命令权，我国的科技，体育等部门主要采用这种行政指导关系。

横向关系指无隶属关系的行政机关之间的关系。

如北京市政府和天津市政府，山东省公安厅与芜湖市公安局。

在横向关系中不存在领导或指导关系，但有公务协助关系，当一方行政机关在执行公务中需要另一方协助时，另一方有协助执行的义务。

行政机关之间因执行公务所发生的各种纠纷，属于内部行政关系。

由于内部行政争议一般不直接涉及相对人，因而这种争议的处理原则只由行政机关自己解决，而不能由司法机关裁判。

第三节法律、法规、授权的组织和依委托行使行政职能的组织一、法律法规授权组织的概念及其法律地位指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。

1.法律法规授权的组织是指非国家机关组织。

2.法律法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能3.法律法规授权组织所行使的职能由具体的法律、法规来授予，而非行政组织法所授，且具体法律法规对相应的授权通常是有限的，一般只限于协助某一具体行政行为事务，该事务完成，相应授权即结束。

4.被授权的组织应具备法定的基本条件（简）二、被授权组织的范围1.社会团体如<<工会法>>授权工会保障职工合法权益的职能，《消法》授权消费者协会保护消费者合法权益的职能等。

2．企事业组织法律法规授权企事业组织行使特定行政职能的情况比较广泛，如《食品卫生法（试行）》曾授权作为事业单位的卫生防疫站、食品卫生监督检验所对食品卫生进行检查监督，对违法行为给予行政处罚等。

3.基层群众自治组织我国的基层群众自治组织形式主要为农村村民委员会和城市居民委员会，他们根据相应组织法的授权行使各种行政管理职能。

4.有关的技术检验、鉴定机构如计量、环境保护、国境卫生检验、产品质量管理、药品卫生管理等。

三、行政机关委托的组织的概念及法律地位概念：指受行政主体的委托，按照委托的范围，以委托行政主体的名义行使被委托的行政职权的非国家机关组织。

并且有些行政职权只能是行政机关行使而不得委托他人行使，如行政立法权，对行政相对人实施涉及其人生自由的行政处罚或行政强制措施权，颁发营业执照或其他重要许可证等。

法律地位：受委托组织不是行政主体，其行使一定行政职能，以委托行政机关名义进行，且由委托行政机关对其行为向外承担责任。

第四节国家公务员一.公务员的概念和分类（一）公务员的概念英国（西方文官制度发源地）：又称文官，指经公开考试择优录用，不与内阁共进退，无过失长期任职的，并由国会通过的经费直接支付薪俸的文职人员。

其范围上至常务次官，下到清洁工在内的官吏。

注：其不包括政务官（指通过选举或政治任命产生的议员、首相、国务大臣、政务次官等），不包括企业、事业单位的文职人员，不包括法官和军人等。

美国（称政府雇员或文官）：包括职类公务员和非职类公务员。

前者主要是指参加公开竞争，经考试择优录用的中下级职业文官，以及依法不经过竞争考试或经过限制性考试由政府录用的律师、牧师、医生等专家技术人员、邮政系统人员等。

后者包括政府系统中的民选官员、政治任命的官员和经过人事部门决定不经过竞争考试而录用的机要人员、工作重而待遇低的劳务人员和临时人员等例外人员。

法国：分为两类，一类是适用公务员法的公务员，包括中央政府及其所属驻外机构、地方行政机关和共立公益机构各级部门编制内正式担任常设职务的人员。

另一类是不适用公务员法的公务员，包括议会工作人员、法官、军事人员、工商性质的公营机构的人员、市镇工职人员和依合同服务的公职人员等。

日本：也分为特别职公务员和一般职公务员，前者是经过选举或政治任命产生，不适用公务员法，包括内阁总理大臣、国务大臣、检察官以及其他任职需经选举或国会决议与同意的官员、法官、公立企事业单位的职员等；后者指经公开考试择优录用产生，适用公务员法，包括特别职以外上至事务次官，下至清洁工的所有其他公务员。

我国九三年《国家公务员暂行条例》定义:在国家行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。

比较现行《中华人民共和国公务员法》定义:公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

（二）分类西方国家:政务官---通常是指通过选举和政治任命产生与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员。

（主要是进行决策的）事务官---通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，如无重大过失可在政府长期任职并受一般公务员法调整的人员。