地方政府公共政策制定中存在的问题及对策研究

三、科学制定我省公共政策的建议及措施 为了使公共政策的制定更加合理、公正 和有效，并使政策内容更能反映社会的公共 利益，从以下几方面着手实现公共政策制定 的合理科学： （一）制定政策前，认真做好调研。 发现问题，这是制定政策的起点。所以 要求参与政策制定者事前要深入调查研究， 以便发现矛盾本质，确认存在的问题，找出 决策的起点。１９９３年７月江泽民同志告诫全党 同志：没有调查研究，就没有决策权。因 此，决策前，我们要充分重视调查研究工 作。 调查研究要遵循求深、求细、求实的原 则。求深，才能着眼长远，制定出来的政策 才不会朝令夕改；求细，才能考虑周全，制 定出来的政策，才不会顾此失彼；求实，才 能实事求是，才能以维护群众利益为根本出 发点，制定出来的政策才不会损害群众的利 益。 （二）政策制定者要树立正确的价值 观，超脱部门利益和个人利益，兼顾协调各 方利益，公正的制定相关政策，确保公共政 策的价值。 公共政策追求的价值应是公共利益，而 不是某部门某行业的利益。公共政策制定者 必须在充分均衡地体现各种相互冲突的利益 要求和愿望的基础上，能够超越冲突利益主 体的束缚，自主地采取行动。为了确保公共 政策的价值即确保公共利益的实现，政策制 定者应树立正确的价值观。 １．应坚持公共政策的公正性。公正性是 指公共政策的合理性、合法性。理性而又科 学的决策是公共政策决定和政策合法化的基 础和前提。同时，公正性也反映在公共政策 的合法性上。 ２．应坚持公共政策的公平性。公平性指 公共政策体现出来的公平价值观。公平在公 共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献 与报酬的基础性价值。 ３．应坚持公共政策的公开性。公开性指 公共政策在制定过程中的开放性和透明度， 尤其是公民的参与程度。现代社会的一个重 要特征就是，民主政治的发展，民众政治参 与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重 大社会公共事务的知情权、参与权与监督 权。只有具备了一定的公开性，公民及公民 团体才可能了解公共政策是否合理、合法和 合公众利益。 （三）尽快从精英主体、共同主体制定 公共政策转向公众主体制定公共政策，广泛 吸纳公众参与政策制定。 公共政策是对社会价值所作的权威性分 配，它直接关系到公众的切身利益，因而公 共政策的制定必然会引起公民的广泛参与， 公众参与是公共政策制定的基石。地方政府 应为公民参与政策制定营造良好的环境，采
一、公共政策制定的重要性 公共政策是一个从制定、执行、信息反 馈、政策修改、政策终结等一系列行为过程 中产生的结果。在此过程中，一个正确制定 的有价值的公共政策雏形，一开始就决定了 该项政策的生命力和作用，因此，作为公共 政策形成之初的政策制定环节显然具有重要 的意义。 （一）公共政策的制定是政策执行、反 馈、监督的前提，它的优先地位不容忽视。 公共政策过程包括公共政策制定、执 行、评价等环节，其中，公共政策的制定是 首要环节，公共政策制定是指从发现问题到 公共政策方案出台的一系列功能活动过程， 它是整个公共政策过程的起点和基础。没有 公共政策的制定，就没有之后的执行与评 价，更不用说发挥公共政策的功能了。所以 说，公共政策的制定是重中之重，它决定着 公共政策的执行效果，关系到公共政策目标 的实现以及社会的稳定，它的优先地位不容 忽视。 （二）公共政策的制定决定着政策的可 行与否及政策对象的接受程度。 理想的公共政策制定过程包含问题界 定、目标确立、方案设计、效果预测和方案 抉择等五个相互关联又相互区别的环节。如 果忽视任何一个环节，制定出来的公共政策 可行性就可能降低，执行过程中就会遇到阻
乏广泛的公众参与， 缺少民主。作为个人， 精英们避免不了从自身的立场、观点出发， 在决策中反映自己的价值观，很难保持客 观、中立的立场。即使能完全代表公共利益， 也由于其无法获得完备的信息， 再加上受自身 能力、知识、专业水平等各方面因素的影响， 他们也无法能制定出最符合广大人民利益的 政策。
（四）政策制定程序不透明，导致政策 的非理性。
（四）公共政策的制定科学公正与否关 乎社会的稳定与和谐。
政府能够通过公共政策的制定来影响和 调节社会利益关系，履行维护社会稳定和发 展的基本职能，并发挥其在构建和谐社会中 的权威作用。所以，如果公共政策制定的正 确科学，就有利于执行，顺利达到政策目 标，实现公共政策的功能，反之，制定环节 没把握好，执行起来就很难，甚至影响社会 的稳定与和谐。
（五）政策制定方法不科学，缺乏前瞻 性。
现实中，没有充分应用科学政策制定的 方法和手段。另外，政策制定程序尚不规 范，没有经过深入调查研究，不经过系统的 咨询论证，不充分征求各方意见等现象时常 发生，结果是政策制定随意性大，缺乏前瞻 性。
（六）政策制定过程中表达方式失当。 政策制定主体和客体双方的表达方式不 当，不能有效沟通，甚至彼此对立，都会影 响公共政策的出台，拖延政策制定过程。例 如，在问题界定环节，有些问题本可以通过 法定的正常渠道提出，却偏偏要选择非正常 渠道；明明可以在正式场合上讲，却偏偏要 进行地下活动；明明可以采用平和形式提出 政策诉求，却偏偏要采取过激的形式。这样 表达方式的失当，很多时候使本该列入政策 议程的问题没有被列入，使应该出台公共政 策而没有政策出台。 （七）政策制定的监督机制不健全。 现实中，往往重视对政策执行的监督和 检查，而很少去注意政策的制定出台过程， 也就是公共政策的决策环节。即使有监督， 也因为监督机制的不健全可能存在着有名无 实，仅仅停留在口头上或文件中，难以落 实；或是监而无力，虽为监督，只是摆样 子、走过场，不接触实质问题，不痛不痒， 不办“真事”；或是疏而有漏，执行纪律失 之以宽，难以起到惩戒和威慑作用。 （八）政策制定后存在的问题是制定主 体对政策的解释不到位，影响到政策对象的 理解及主动接受。
（四）确保政策制定程序的公开，自觉 接受公众监督，尤其是政策对象的监督。
只有公开政策制定程序，制定出来的政 策才是民主的，才容易被公众所接受，才能 增强民众对政府的信任度。公共政策制定程 序的公开要做到：
１．政策制定过程公开的内容必须真实。 违背真实性原则会使本有成果的交流最终导 致失败，公民无法真正地参与到政策制定 中，并会对政府失望，也会影响到出台的政 策的科学性。
２．公开的内容在程序上必须具有可操作 性。公开不能只是一句口号，必须是一件可 操作的实践活动，其操作制度必须具体实用 且简便可行。这样，公民才不会被排斥在公 共事务管理活动之外，才能切实地参与到政 策制定活动中去。
力，政策对象也不容易接受。因此，在公共 政策制定环节，充分予以重视，才可能制定 出理想的公共政策，进而促进公共政策的顺 利执行。
（三）公共政策的制定也是政府能力和 效率的一个外在表现，关系到政府的形象和 政府的公信力。
公共政策体现了政府的政治行为，是政 府活动的产物，其作用对象是社会公众。制 定科学民主的公共政策本身就是政府能力的 体现形式之一。公共政策制定应在充分调查 研究基础上，通过民主程序尽可能科学透 明，兼顾各方利益。而一旦政策制定之后， 就应像商鞅移木建信那样，让国家信用植根 于社会，政行令通。如果制定政策不符合程 序，不科学，不民主，甚至出尔反尔，朝令 夕改，就会丧失民众对政府的信任，损坏政 府形象。
取相应的对策： １．加强公民意识教育，鼓励公民参与政
策制定。 ２．健全和完善公民参与的制度安排。公
民参与的运行机制必须有相应的制度安排， 目前可考虑从以下几方面如手：①完善决策 听证制度。决策听证制度是现代民主社会普 遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公 共政策过程，最终实现政策民主化、公开 化、公正化和科学化的一种重要制度。②进 一步完善选举制度。加强人大代表与选民的 制度化联系，以增强人大代表与选民之间的 相互了解及信息的交流，使人大代表更能代 表民意，实现公民对公共政策制定过程的有 效参与。③完善已有的信访、公民接待日等 制度，主要是让这些制度确实发挥作用，根 除形式主义现象。
２００8．4 消费导刊
８４
·管理视野
Consume Guide ·Management Vision
公共政策目标能否实现，除了政策制定 者与执行者的因素外，与广大政策对象（即 政策客体）有着直接的关系。即便是一个好 的政策，政策制定主体对政策对象解释不到 位，也可能会使政策对象误解、曲解该政 策，从而产生抵触情绪，影响政策目标的实 现。
国内外学者对于公共政策的定义有很 多，如托马斯戴伊认为，“凡是政府决定做 或者不做的事情就是公共政策。”［２］我国学 者林水波、张世贤也持这种观点，认为“公 共政策就是政府选择作为或不作为的事 情。”［３］戴维伊斯顿认为，公共政策就是政 治系统对全社会价值所做权威性分配。［４］因 此，可以理解为公共政策是政府依据特定时 期的目标，对社会公共利益进行选择、综 合、分配和落实的过程中所制定的行为准 则。对社会的存在、运行和发展起着导向、 管制、调控和分配的功能。
二、地方政府公共政策制定存在的问题 （一）缺乏全面切实的调查研究，政策 目标模糊。不了解情况或偏听偏信，制定出 的政策就会缺乏可行性。 在现实中，政策制定主体在制定公共政 策前往往缺乏全面切实的调查研究，不了解 问题的真相，掌握信息不够，没有明确的政 策目标，甚至想当然、拍脑袋制定政策，这 样出台的政策，就不容易得到民众的认可， 执行起来就比较难。 （二）公共政策制定主体价值偏颇，导 致公共政策“公共性”缺失。 在具体的公共政策制定中存在着高度依 赖部门，以至于出现“政府权力部门化、部 门权力利益化”的倾向。在这种具体政策的 制定过程之中，部门在考虑政策制定时，往 往价值观念偏颇，把狭隘的部门利益置于公 众利益之上，想方设法巩固和扩大部门利 益，甚至于为此而阻挠和变相阻挠公众参与 公共政策制定。 （三）政策制定主体单一，公众主体处 于弱势。 在实际的政策主体方面是精英决策，缺
·管理视野
Consume Guide ·Management Vision
地方政府公共政策制定中存在的问题及对策研究
■ 崔玉丽 （开封市委党校 河南大学哲学与公共管理学院 河南开封 ４７５００１） 马智祥 （西南财经大学金融学院 四川 成都 ６１００７４）
［摘 要］随着改革开放的深入，社会的转型，越来越复杂的社会问题凸显出来，需要地方政府通过公共政策的制定来建立制度保障机制，发挥 维护社会稳定和发展的职能。但现实中，地方政府公共政策制定中还存在一些不足和问题，影响了地方的稳定和发展。因此，研究其公共政 策制定中存在的问题并提出相应的对策具有十分重要的意义。 ［关键词］公共政策制定 公共利益 公民参与
３．加大公共政策制定的透明度，确保公 民在政策制定参与中的知情权。为了在制定 公共政策时更好的体现公共利益。提高公民 在政策制定中与政府的互动，增强公共政策 制定活动的透明度就显得至关重要。
４．拓宽参与渠道。加快电子政府建设的 步伐，提供公民参与公共政策的新平台。另 外，公民可以通过公共政策旁听、公共政策 调查、政策研讨会参与到公共政策的制定中 来。
不管是出于公共政策制定的公正性要 求，还是基于社会公众更大知情权理由，公 共政策制定的公开度都有必要进一步的拓展 和加强，以让公众能尽早的知晓有关的政策 制定目前在什么阶段，及一旦政策出台会对 生活产生哪些影响。如果公共政策的制定不 是光明正大、讲究透明，而是“密室谋划、 暗箱操作”，那么，出台的公共政策就会缺 乏合理性和科学性。
作者简介：崔玉丽（１９７４—），女，河南开封人，开封市委党校讲师，河南大学哲学与公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向为行政学；马智祥，男，西 南财经大学金融学院２００６级研究生，研究方向为宏观经济学。
新制度经济学认为，政府是制度的最大 供给者，是一种最为关键的生产性资源。制 度本身就是一种公共产品，提供公共产品是 国家的基本功能之一，由政府生产公共品比 私人生产公共品更有效。因此，需要政府出 面实施强制性的制度安排。［１］政府可以通过 公共政策的制定来建立制度保障机制，影响 和调节各种社会利益关系，履行维护社Biblioteka Baidu稳 定和发展的职能，发挥其在构建和谐社会中 的权威作用。所以说，公共政策的制定对于 社会的稳定良性发展十分重要。