对新加坡组屋规划管理的分析

对新加坡组屋规划管理的分析

南京市规划局城中分局邢佳林

学习借鉴新加坡组屋经验，对于促进目前南京的保障性住房建设，进而促进发展、维护稳定，具有十分重要的意义。

一、规划先行的整体系统

新加坡的城市规划建设职能由国家和城市发展部统一负责，国家和城市发展部下属的市区重建局（ＵＲＡ）负责整个新加坡的城市规划管理工作，建屋发展局（ＨＤＢ）负责组屋的建设和管理。新加坡组屋的选址和规划是结合新加坡总体规划一同编制的。２００１年新加坡政府推出了“２００１年概念规划”（ｃｏｎｃｅｐｔｐｌａｎ２００１），着眼于长期土地利用开发和交通运输发展的概念性规划，提出宏观土地使用建议、基础设施配置和交通规划概念，作为发展策略引导着新加坡的成长。概念规划明确了分阶段发展目标，提出综合的土地利用规划以及新镇体系的布局。概念规划以５５０万人口为假设，预计未来４０至５０年共需１８０万个住宅单位。实践证明，新加坡组屋的建设正是基于合理的整体规划之下系统发展的。

二、外围新镇的发展模式

随着新加坡城市建设的快速发展，中心地区的土地资源日益稀缺，组屋建设趋向于向外围地区发展，而发展新镇是其具体的措施。一般来说，新镇属于类似发展卫星城的概念，这不仅仅是建立一个单一的住宅区，而是建立一个具有自给自足体系的新市镇。这些新镇往往是综合规划的大型居住项目，有较完善的服务设施，能与城市中心保持相对的独立性。由于新加坡国土面积狭小，新镇内的政府组屋又均有高层高密度的特点，新镇事实上更像高度密集发展并有机联系的大城市系统中的一个结点，这种系统通过联系紧密的快速交通体系把新镇与城市中心紧密相连。最近新加坡着力打造的榜鹅等新组屋社区都是外围新市镇发展模式的成功案例。

三、分级配套的公共设施

新镇内的各项配套标准很高且分级布局。镇中心（相当于南京的地区级中心）用地很大，靠着众多的服务人口（１５万－３０万），吸引着许多零售商、私人机构、银行、娱乐机构和图书馆等设施，是新镇最繁华的区域。邻里中心（相当于南京的基层社区中心）主要配置为居民日常生活服务设施，服务半径不大于８００ｍ，使居民能在１０ｍｉｎ内从家中步行到达邻里中心。服务于日常生活的商店包括小超市、杂货店、小贩中心、私人诊所、巴刹（农贸市场）等。邻里中心的主要配套设施还有小运动场、儿童游戏场和邻里组团公园等。除了上述设于各级中心的配套设施以外，其他一些分布在新镇中的主要是文化体育设施，如中学、小学、宗教场所等就分布在组屋和公共绿地附近。同时规划上还考虑了一部分无污染工业的设置，主要是为了解决居民的就近就业，一般位于新镇的边缘。

四、以人为本的居住环境

新加坡组屋的建设坚持居住环境以人为本，适宜居住，同时富于个性和充满情趣。新加坡是著名的花园城市，整个新加坡的绿化覆盖率达到４６％，整个组屋的社区内，绿化率很高，而且政府还积极引导屋顶花园、垂直绿化等立体绿化的配置，虽然组屋大多是板式高层建筑的格局，而且建筑的间距也不大，但是居住环境依然是呈现出宜人的绿化环境。

同时，最接近人的景观设计也体现出以人为本的设计理念，底层架空是新加坡公共住宅极具特色的形式，由于气候终年炙热，地面的架空层一方面可以提供不暴露在阳光炙烤下的活动场地；另一方面有利于通风，便于空气流动，缓解潮湿，带走热量。同时由于公共住宅大多采用高密度的板式高层建筑形式，将人体正常视线高度内的底层架空有利于开敞视野，避免过度压抑。开敞的底层平台可以享受绿化空间的渗透，给在底层活动的居民创造赏心悦目的视觉环境。另外值得一提的是结合步行系统设置的上空覆盖有遮阳雨棚的步行道，它在小区

内结合步行环境成为一个完整系统，还一直延伸到附近的巴士候车亭、商店、地铁等公共设施，因此，无论是在晴热或是暴雨天气里人们都可以经由有屋顶的步行道从小区内任何一幢住宅楼或通向公共设施。

组屋住宅建筑外立面大多采用物美价廉的涂料，极少使用贴面砖等相对昂贵的材料。首先，从经济的角度考虑，以组屋是政府主导投资的公共住宅，售出价格普遍低于市场价格甚至低于建筑成本，必须节约投资；政府每五年对组屋的整幢楼房的外墙、走廊、屋顶、楼梯间等公共场所进行一次维修和粉刷，虽受成本控制，但组屋的建筑面貌还是非常的经济、美观、实用。

五、总结与启示

１．科学完善的规划体系

从新加坡的经验可以看出，科学完善的规划体系对于组屋的成功建设具有很强的支撑和指导作用。目前南京市在开展新一轮的总体规划修编工作，其中单独将城市居住作为专题进行研究，认真研究住宅用地的布局与城市发展的关系，确保住宅用地在总体层面上布局合理。同时还编制了“十二五”期间住房建设规划，“十二五”期间保障性住房建设规划等专项规划，除了上述总体规划在总体上确定经济适用房的发展方向后，接下来还应在中观层次上加强落实，明确分区规划或控制性详细规划中政策性住房的建设情况，应根据城市发展情况，确定经济适用房的规划目标以及在选址、规模、配套等方面的指导原则。应对政策性住房的区位选择、规模确定、公建配套予以空间上的落实，这一层次还应特别加强与综合性社区规划，产业布局规划相结合，充分考虑入住群众的人居环境、就业以及社区发展问题，从而减少社会问题。

２．高标准的公建配套

组屋的社区内高标准的公共配套设施是组屋的生活空间充满活力的重要因素，从可持续发展的角度考虑，我国经济适用房今后可上市成为商品房，经济适用房内的居住人群也会向上更替，因此经济适用房的规划应做到选址恰当、便于管理、设施充足，能提供稳定又安全的家庭生活和邻里关系，并提供工作，上学，交通、健康服务、商业等设施从而构成舒适的居住环境，要加大配备住宅、商店、就业场所、学校、公共设施等居民生活不可缺少的各种活动设施和活动场所，应具有多种功能并力求为居民提供合适的就业场所。要形成适宜人长期居住的住区环境，形成充满人性化和活力的居住社区。

３．混合人群的居住模式

新加坡的组屋强调各类人群的混合居住，以提高社会的稳定性。新加坡对每一个组屋区都规定了不同种族民众的比例，通过组屋的购买、流通、出租等一系列环节进行控制，籍此逐步淡化血缘、地缘、业缘，促进融合。同时，随着经济发展，组屋建设逐步向中高档次住房转移，从而使居住人口发生了根本性的改变。而我市郊区居住布局呈现出两极分化趋势，高收入群体集中居住到商品房社区，低收入群体集中居住到经济适用房社区。过多低收入人群集中居住形成“大型贫民窟”的社会现象，引发很多社会问题。混合居住的模式很值得借鉴，这对于政府来说，从前期投资建设到后期组织管理上都可以提供一个稳定有序的发展基础。４．有机更新的预留空间

新加坡政府组屋现存９８万多个单位，由于是在不同经济发展阶段所兴建，这些组屋的居住环境质量水平是不同的；随着组屋建设时间的增长，开始出现陈旧的趋势，有些组屋区出现快速衰退的现象。新加坡政府主张积极更新市镇及社区，防止住宅区的退化，以达到住房的可持续发展。在新建组屋市镇的规划中，规划特意预留一些建设用地，为将来组屋的有机更新预留空间。只有重视保持已发展的居住区的新陈代谢，才能使它们的居住环境质量适应时代的需求。新加坡建设组屋的起步时间比我国保障性住房要早，目前他们已经面临了组屋的城市更新问题，目前我们虽然还没有经历，但是在现阶段也应作为规划、设计、管理应提前