划清政府与市场边界推行政府权力清单制度_王晓敏

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2014
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划清政府与市场边界
推行政府权力清单制度
王晓敏　王友谊
政府与市场的关系是世界各国发展市场经济必
须破解的难题，也是我国经济体制改革的核心问题。
权力清单制度的实质是以规范行政权力为目的，以
现代网络技术为支撑，实现权力法定、程序固化、裁
量限定、事项公开，促进行政权力规范、透明、廉洁、
高效运行。
一、推行政府权力清单制度的前提是
建立法治政府、有限政府和阳光政府
权力清单设计的减权限权，就是要求政府尊重
市场的作用，将不该由政府管的事交给市场，切实履
行好必要的监管职责，解决政府职能越位、错位、缺
位等问题。从这个意义上说，推进法治政府、有限政
府和阳光政府建设是划清政府与市场边界，发挥权
力清单作用的前提和保障。
法治政府：权力清单制度推行的法治基础。市
场交易有序、有效进行的一个基本条件就是法治，发
挥市场决定作用的前提是建设法治社会、法治政府。
保障市场经济顺利运行的法治包含两方面的内容：
一是保障市场自由（市场准入、资源分配）的法治，
二是保障市场秩序（市场监管）的法治。市场自由
涉及私法领域，应主要由市场来调节，要求政府更少
干预；而市场秩序则涉及公法领域，要求政府更多地
加以监管。现在的问题是，政府过多关注市场自由，
而对于市场秩序的监管却不到位。所以只有在法律
的框架内把市场与政府的权力、责任关系厘清，明确
各自主要发挥作用的领域，推行政府权力清单和市
场主体负面清单，才能使经济社会步入良性、健康的
发展轨道。
有限政府：权力清单制度推行的理论前提。行
政权力源自公民的授予。政府只能拥有为维护社会
公益、公民权利、市场秩序而必需的有限权力，并接
受公民监督。有限政府的本质在于通过权利制约权
力，筑起一道限制政府权力的围墙，防止政府对市场
过度干预。行政权力可以成为保护公民权利最有效
的工具，但也可能异化为侵害权利的权力。因此，必
须划定市场权利与行政权力的界线，最大限度保障
“市场权利”。依照法律的规定，一切行政权力必须
源于法律法规的授权，否则，政府就不能拥有足够的
合法性基础，就不能获得公民对政府的信任和支持。
而市场主体的权利只需要遵守限制性法律规定，非
经法律之规定不被限制剥夺。因此，有限政府在政
府和社会之间分配权力时，必须遵循“法无授权即
禁止”而非“法无禁止即授权”的规则。
阳光政府：权力清单制度推行的制度保障。事
实证明，行政权运行中出现腐败大多是由行

政权的
封闭性和隐蔽性造成的。阳光政府是权力公开、过
程透明和公众参与的政府。如果说法治政府和有限
政府是把权力关进制度的笼子里，那么阳光政府则
是让全社会把笼子里的权力怎样运行看得清清楚
楚，让人们感受到一种“看得见的正义”。从信息不
对称的角度讲，公开权力比监督权力更容易操作、更
容易证实，社会公众的监督比内部监督更加有效、快
捷，成本更低。
基于以上三个前提，权力清单得以推行的基础
是进一步转变政府职能，厘清政府与市场边界，使市
场的决定作用得以有效发挥。权力清单设计的关键
是政府要把握好“有所为”和“有所不为”的关系，
按照“宽进严管”的原则，对权力清单中的权力进行
定性、分类，对维护市场主体自由的权力要放开、放
到位，减少政府不必要的干预。对交易自由、契约自
由、经营自由、投资自由等行为，只要法律没有禁止? ?社会建设
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就是合法的，不能够被随意停止，任意干涉。而对保
障市场秩序的权力要扩大，把政府该管的事情管好、
管到位。强化公共服务、市场监管、社会管理、环境
保护等职责，营造公平竞争的市场环境和制度环境，
实现政府管理方式由管微观向管宏观、由管审批向
管监管的转变。
二、推行权力清单制度是政府职能转变的必然要求
推行权力清单制度是在现有的法律框架下政府
的一场自我限权、自我约束，对推进政府职能转变、
加快行政体制改革有着积极的意义。
优化服务，提高效能，提升政府公信力。设置权
力清单制度的目标之一是降低成本，优化服务，提高
效能，增强政府与公众的相互信任。权力清单就是
自我约束的责任清单，也是向社会承诺的权利保障
书。社会公众对照这个保障书，有充分的理由要求
政府提供优质便捷高效的服务。而政府部门为了满
足公众的权利和诉求，就必须密切干群关系，提高行
政管理效率，推动服务型政府建设。
强化公众参与，推动政府决策的科学化、民主
化。政治参与的前提是要求公众对行政权力的行使
有确切的了解，权力清单制度正是通过将政府权力
公开，使公众在充分掌握信息的基础上，直接或间接
参与政府的管理。权力清单公开的目的是让公众进
行判断、评价和反馈，从而使政府决策更加科学，公
众参与度得到提高。
以低成本、高效率的方式，从源头防治腐败。限
制权力和监督权力是遏制腐败的两个途径，如果权
力的行使没有边界，就会导致腐败的产生。实践证
明，限制权力比监督权力更加便捷有效，而且成本低
得多。权力清单制度通过给权力

划定清晰的边界，
最大限度减少权力运行的弹性范围，消除腐败存在
的想象和现实空间。同时，公开权力清单可以让社
会公众依照清单来监督政府，无处不在的外部监督
比内部监督更加有效。可以说，权力清单制度寓限
权和监督于一身，兼顾了遏制腐败的两个途径。权
力限制的功能在一定程度上解决不能腐的问题，而
权力监督的功能则解决不敢腐的问题，从而推动权
力监控的关口前移，由侧重于事后监督转变为事前、
事中、事后全过程监控。
完善权力运行问责机制，增强政府的责任意识。
权力清单制度不仅强调权力的公开和监督，更注重
对政府履行职责的考核和追究，权力清单同时也是
责任清单。明晰的权责界定不仅一定程度地遏制腐
败，而且具有预测作用。当行政违法行为发生时，相
对人可以以此为依据进行权利防卫。所以在设立权
力清单的同时，必须细化责任归属，规定义务不履
行、不适当履行、不全面履行的责任和责任追究机
制，做到责罚措施具体化、可操作化。
三、政府权力清单制度建设的路径选择
权力清单制度涉及领域多，专业性强，是一项艰
巨而复杂的任务。怎样解决权力清单在实施过程中
可能遇到的问题，如何在实施中不变形、不走样、不
走过场，还有待于在实践中探索。目前，各省、市、
自治区密集启动试点。例如，浙江省经过多年的试
点后，2014 年全面推行政府权力清单制度，安徽省
2015 年全面推行权力清单制度，部分市县 2014 年79
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开展试点。根据全国多地的实践经验，结合南京市
鼓楼区的做法，在推行这项制度时可以从以下几个
方面入手：
依法进行清权确权，使权力依据法律化。依法
对行政权力进行清权确权，是推进行政权力公开透
明运行的首要环节。依照现行有效的法律、法规，对
行政权力事项进行梳理，查找法律依据，把没有明确
法律依据的行政权力清出去，让进入权力清单的每
一项行政权力都拥有无可置疑的合法性基础。目前，
南京市鼓楼区已制定出台《加强规范性文件管理工
作的实施意见》，进一步完善了规范性文件的制定和
审核程序，为推行权力清单制度奠定法律基础。
编制行政职权清单，使权力事项标准化。合理
配置权力、适当分解权力，是避免多头执法、重复执
法、越权执法的关键所在，编制权力事项目录能最大
限度预防权力滥用现象。具体方法是按照事项名称、
实施依据、责任主体、运行程序、监督措施等格式，对
每一项行政权力进行分类登记，编制行政职权清单。
另外，各部门相同或相近的职责通过统筹调整，归并

整合确定由某个部门负责，划定权力和责任，防止推
诿扯皮。目前，鼓楼区已制定实施《行政权力阳光
运行机制建设和管理暂行规定》，正开展行政权力事
项调整工作，加强行政权力库的日常维护和管理，完
善权力静态信息的维护更新。对因法律法规变动以
及南京市综合改革下放权力需调整的权力事项，依
程序进行初审并报市里审批，确保每项行政权力事
项明确、有效。截至目前，鼓楼区组成部门的行政权
力事项为 930 项，组成部门加上垂直管理部门的行
政权力事项为 1679 项。其中，对市级下放的 202
项行政权力事项，原鼓楼区承接的 156 项，原下关
区承接的 159 项，均已通过区门户网站、区行政服
务中心进行全方位系统的公示。
推行与“权力清单”配套的流程图，使权力运行
过程透明化。权力清单制度在程序方面的功能是通
过对权力运行的流程再造，让权力运行的过程更加
直观，也就是给权力制作流程图。按照权力运行的
程序，流程图的设计力求简明直观，操作方便，图中
逐项注明具体承办单位、职责要求、相对人的权利、
投诉举报途径等。工作人员按照流程图审核材料、
填写意见、制作文书、做出决定，并将所有权力事项
的运行过程以及结果等信息完整公开。公众不仅了
解权力事项运行的流程，还可以实时知道权力事项
运行的状态，使行政权力的运行过程完全透明。
细化量化权力行使的依据，使权力行使规范化。
根据权力权重、权力数量的不同对权力事项进行分
类，将主要行政权力事项分为行政许可、行政执法、
公共服务三个类别，分类进行清单设计，不同的类别
有不同的侧重。对行政许可、行政处罚等权重大的
权力侧重于把权力行使的过程做细做实，执法依据
分层分级，执法过程细化、量化，尽量做到权利公平、
机会公平和规则公平。而对公共服务类的权力或非
权力事项则侧重于如何提供方便、快捷、高效的服
务。例如，自由裁量作为行政处罚的基础工作，进行
合理细化并公开过程最为关键。我国现行法律中有
关自由裁量的范围和幅度弹性过大，必须制定更加
标准化和操作性强的执法规范，根据违法行为的情
节、性质、频度划分具有可操作性的等次，行政处罚
种类、幅度对应不同的等次，为执法人员公正、合理
行使行政处罚权提供严格的标准。
搭建权力运行平台，使权力运行公开化。为了
对权力运行过程进行实时监督，必须实施权力运行
全程电子化。具体做法是建设相应的“权力阳光运
行平台”，公开权力事项的决策、运行和结果，全方
位、全天候接受公众

监督。目前，南京市网上政务大
厅是全市统一的政务服务平台，具备政务公开、网上
协同办公、公众查询、效能监督四大功能，已完全满
足了权力清单制度实施的平台条件。鼓楼区已建立
了相应的网上政务大厅服务平台，实行网上网下协
同办理行政事项并向社会公众提供跟踪、查询服务，
逐步推动行政权力网上规范、透明、高效运行。目前，
结合市权下放，正优化调整进驻行政服务中心的部
门，在全市率先完成行政许可、行政审批事项全部进
入行政服务中心统一受理，并实施全程监控。
完善事中事后监管，使权力督查常态化。为了
保证权力清单公开运行的规范化、常态化，必须对此
项工作进行督查督办和绩效考核，并纳入政府目标
效能考核评价体系。监察机关负责权力清单公开
运行工作的组织协调和检查指导，政府法制部门负
责对行政机关行使权力的过程依法进行监督和评
估，并及时通报情况，切实保障权力在阳光下有序
运行。
（作者单位：中共南京市鼓楼区委党校）
责任编辑：戴群英