城市老工业区搬迁改造方略

CHINA OPENING JOURNAL

开放导报

2016年10月

第5期 总第188期

October 2016No.5 Total No.188

【博士论坛】

21世纪以来，世界经济的发展模式日新月异，重工业的发展环境与方向发生变革。信息网络技术带动了生产性服务业的兴起与发展，柔性和虚拟制造业已经成为高端制造业的新标签。反观中国老工业城市，经济和体制的双重因素制约了工业发展模式的转型与升级。产能过剩、结构不合理和自主创新能力弱等问题日益突出；产业的布局不够合理，不能支撑城市可持续发展；生态环境也面临巨大挑战。为此，2011 年，中央和国务院开始着手编制《全国老工业基地调整改造专项规划（2011-2020）》（以下简称《规划》），我国老工业基地城市进入全面调整改造的新阶段。《规划》范围覆盖了我国从东部到中部再到西部的65个老工业基地城市，其中包括吉林省7座老工业基地城市，11个城市老工业区。随后国务院又发布了《城区老工业区搬迁改造实施意见》以及《国家支持东北振兴若干

城市老工业区搬迁改造方略

赫曦滢

（吉林省社会科学院城市发展研究所，吉林 长春 130033）

[摘要] 本文将城市老工业区的发展现状、突出问题和发展前景作为研究老工业区调整与更新的三个切入点，分析了老工业区污染工业发展的两难境地和企业搬迁行为面临的现实挑战，指出实现城市老工业区的转型与更新，要始终围绕结构调整、体制创新、城市功能完善、环境保护和社会民生等方面，全面推进老工业区产业、城市、社会及环境的综合调整升级。

[关键词] 城市老工业区 吉林省 转型 改造

[中图分类号] Ｆ１２７ [文献标识码] Ａ [文章编号] １００４－６６２３（２０１６）０５

[基金项目] 吉林省科技厅软科学项目《吉林省中部城市群供需拉动效应研究》（２０１６０４１８０４４ＦＧ）；吉林省社会科学院重大项目《吉林省城市老工业区搬迁改造问题研究》（２０１５ＺＤ０２）。

[作者简介] 赫曦滢（1983 — ），女，满族，博士，吉林长春人，吉林省社会科学院副研究员，研究方向：马

克思主义城市理论、东北地区城镇化。

重大政策举措的意见》，这为城市老工业区转型与更新改造营造了良好的政策环境，同时也提出了时间表和新要求。

新世纪以来，东北地区的经济发展呈现出从小高潮到低谷的图景。2003年到2012年，东北三省地区国内生产总值10年的时间翻了两番多。但是，2013年以来，东北地区经济下行压力加大，增速不断减缓。严峻的经济形势倒逼城市老工业区转型与更新改造。

一、城市老工业区搬迁改造的

必要性与有利条件

（一）吉林城市老工业区是中国重工业的“铁锈”区域

吉林的城市老工业区大多数是第一个五年计划、第二个五年计划和“三线”建设时期规划的，由国家统一布局、以重工业骨干企业为依托聚集形成的工业区。“一五”计划期间，在重点建设东北工业基地的方针指导下，在苏联援建的156项工程中，有11项布局在吉林，吉林成为当时中国工业建设的重点区域。在建国初期，老工业区为打造中国独立完整的工业体系，为老工业城市的形成与发展立下了汗马功劳，至今仍然是吉林经济社会发展的核心力量和重要支撑。但是，从重工业发展的潮流来看，这些企业现在大多位于城市中心区域，已经成为落后产能最集中的区域。工业污染严重、基础设施老化、用地紧张、安全隐患突出、困难群体较多、棚户区改造任务重等问题愈加突出，不仅与城市功能完善和空间布局的优化的要求不相适应，也对企业扩能提质造成了空间约束，已经成为名副其实的“铁锈”区域。

（二）吉林城市老工业区以资源输出型产业为主导

按照国家确定的老工业区范围和标准，吉林的7座城市中共有11个城市老工业区，这 11个城市老工业区占地面积约89平方公里，其中工业用地约40平方公里，占总面积的45%，共有工业企业752户，其中规模以上工业企业237户。吉林的城市老工业区基本都是以资源输出型产业为主，从上世纪50年代开始，按照“毛、糖、革、纸、酒、药、油”的产业布局，根据吉林的资源优势，各城市陆续建成一批大中型资源型企业。拥有丰富煤炭资源的辽源市曾经煤炭产量占全国煤炭产量的1/29，煤炭业占全市工业总产值的80%以上，而今已经成为了典型的资源枯竭型城市，往日的辉煌不再；白山市一直以煤炭、林业和铁矿石生产为主导的资源型经济结构也导致了其形成了以资源开发和原材料输出为特征的工业体系；通化市以医药、葡萄酒、机械和纺织等行业为主，通化钢铁公司也是我国重要的钢铁生产企业；白城市以发电、麻纺、造纸、水泥等产业为主导，资源型企业大多布局在平齐铁路西侧和齐阿铁路沿线；吉林市因为拥有丰富的水、矿产和森林资源，国家将大批重污染的资源型企业布局于此。东北十年振兴，虽然取得了不小的成绩，但是一些早该淘汰、限制和转型的产能，不降反升，经济结构中传统产业和产品，尤其是重工业仍占比重较大，资源输出型产业依然占据半壁江山，重工业“一柱擎天”和产业结构单一的状况没有得到根治，“原”字号、“初”字号产品居多，结构调整和升级转型仍在爬坡过坎。不少大中型企业，仍处于高端产业中的低端。

（三）吉林城市老工业区工业基础雄厚，具有良好的发展前景

吉林老工业区工业基础雄厚，而且具有较为丰富的水利、森林、矿产等资源，仍然具有广阔的发展前景。首先，老工业区的资产存量非常大。吉林由于前期的建设积累了大量资产，很多企业虽然面临产业转型的考验，但在国内仍旧是行业的龙头老大。现有的规模以上企业近300家，工业固定资产占全省比例高，这些企业每年创造的利润仍十分可观。巨大的资产存量将会成为老工业调整改造的重要推动力量；其次，老工业区的产业规模大。2012年，吉林的11个城市老工业区范围内企业的工业总产值占全省的近30%。在调整改造完成后，老工业区企业的发展空间将更加广阔，极大地带动产业的发展；再次，老工业区在吉林的产业地位重要。城市老工业区中不乏一大批在能源、军工、装备制造和原材料等方面发挥基础性、战略性作用的大中型企业，有大型骨干企业作为支撑，高素质的工人队伍作为基础，许多产品的技术水平在国内首屈一指；最后，老工业区的科技创新仍旧有较大潜力。老工业区所在的7座城市大都分布在吉林省经济发展水平较高的中部地区，该区域拥有高等院校约30所、国家级技术研发实验机构10多个，拥有大量的国家级高新技术开发区和经济技术开发区，具有研发重大技术和发展战略性新兴产业的基础条件。另外，吉林拥有丰富的自然资源，这些都为老工业区的搬迁改造奠定了坚实的基础。

二、城市老工业区搬迁改造面临的挑战

当前，吉林城市老工业区搬迁改造中面临一些突出的矛盾和问题。第一，部分城市老工业区在搬迁改造中发展定位不准确，规划不科学，搬迁企业承接地的选择不合理；第二，在搬迁和改造过程中，一部分污染土地的治理不够彻底，延续粗放的土地利用方式，大拆大建劳民伤财，需要政府的规范与引导；第三，城市老工业区在搬迁改造中延续