中小企业促进法实施中的法律与政策问题研究[1]

中小企业促进法实施中的法律与政策问题研究[1]

《中华人民共和国中小促进法》历经三年的研磨、锻造，按国家立法规划于今年6月29日由全国人大常委会讨论通过，并规定于20XX年1月1日正式实施。这部法律颁布实施的意义在于以市场体制为取向的我国市场主体法律体系进一步完善；借鉴国外发达国家促进经济发展的某些成功经验，在加入世贸组织及我国中小的发展初具规模的大背景下，为保持我国经济的平稳、健康和良性运行，对中小从战略角度给予的国家支持将走向系统化、规范化和规模化。

这项法律的颁布，从某种角度讲，仅仅是填补了我国立法上的一项空白。在我国特定的环境下，有效地实施这一法律尚有诸多的麻烦与困难。检视我国近年来引进国外市场经济国家的若干制度，由于本土文化中强烈的封建性因素的影响，加之转型时期政府与市场定位的不清，导致法律实施的效果落差很大。从股份制到基金，从招标投标到政府采购，凡是涉及重大利益和资源分配的场合，法律的实施常常伴有若隐若现的人情运作，使堂皇的立法宗旨和正义精神变得黯然失色。中小促进法的实施，涉及利益关系和经济资源的大规模的调整和分配，运作程序中可资借鉴的本土资源显然不甚丰沛，警于若干法律实施的前车之鉴，作者不揣冒昧，就这一问题谈一些个人的浅见，以与法学界、经济学界的专家志士共商。

一、关于法律实施的背景分析

（一）以中小在我国的发展情况看，中小是我国市场经济的重要主体，在国民经济中占举足轻重的地位。中小目前已超过800万家，占我国总数的99%以上，其工业总产值和实现利税占全国总量的60%和40%，出口额占全国总出口额的60%，并提供了大约75%的城镇就业机会。中小在国民经济中的重要地位是显而易见的。在经济转型时期，中小能够迅速适应市场的需求，调整其产品或服务结构，形成新的经济增长点，是我国近年来保持经济高增长率的生力军。特别是近一两年来，国家为了恢复大的活力以及转变政府职能实现结构调整，一批批下岗人员或失业者都需要重新安置就业（如上海纺织行业在近年来裁员近30万），中小所起的疏导作用不可低估。从这些层面上来看，国家支持中小的发展，就能保障经济的持续增长与繁荣，就能保障更充分的就业与社会的稳定。在这一点上，我国学术界和政府部门已形成了共识。正如有学者所总结的，中小其作用在于“保证竞争，繁荣市场；进行组织创新和技术创新；增加就业，稳定社会；是经济增长的重要支柱力量；为大提供大量辅助服务；农村和地方财政收入的重要源

泉。”

（二）从中小发展的内外环境考察，形势不容乐观。我国的中小在其生存与发展过程中，不仅存在着因其规模小而独有的若干缺陷，还因受到并正在经受我国政治、经济制度中的非市场化因素的制约而伴生的某些障碍的折磨，其发展的道路崎岖不平，存在着许多令人堪忧的问题。首先，由于国有中小型及集体转型改制尚未完成，中小中同样存在着资产关系不清、管理运行不规范的情况。其次，私营产生历史不长，家族型的封闭式管理盛行。第三，我国规范的市场主体立法颁布较晚，对已有的规范指导力较弱。第四，由于改革在整体上处于反传统的原始资本积累阶段，社会信用倍受损毁，使得中小的自身信用及融资能力降到前所未有的低水平，经营环境恶化。第五，中小的自身发展能力较弱，表现为人员素质不高，研究开发投入少，产品进入市场成本高。

我国加入世贸组织后，国内市场逐年向国外开放，市场准入限制对国内中小所能给予的保护将大大萎缩，中小将直接面对数量更多、经济力量更强的大的挑战。

（三）从政府操控的层面看，中小的保护体制尚未发育成型，中小促进法的实施缺乏强有力的运行系统的支持。首先，由于传统体制的影响，我国的中小存在着不同的分类型态，如乡镇、城镇、集体、私营、国有中小型、外商投资等，与这些不规范的分类伴生的情形是：政府部门并未完全退出历史舞台，在中小促进法的实施不可能完全社会化的情况下，有可能导演出不同政府部门在职能上的冲突。1998年国务院机构改革中已将产业改革的制定和实施、引导和商业性金融投资方向的职能划归国家经贸委，同年，国家经贸委内成立了中小司，涉及中小促进发展之政策概由其出是顺乎自然的了。当然，要使这一机构达到良性运行，使中小促进法的立法目的得以全面贯彻，的确需假以时日。其次，国家对中小的促进一定会依靠某些非政府的机构组织提供社会化的服务，如对中小提供信息咨询、市场开拓、投资融资、担保、技术和人才培训、对外合作等，这样一些机构的运行目前尚处于试点阶段。此外，由政府出资并支持建立的中小信用担保体系很不完善，这些服务体系的市场化身份与其政府背景方面应当存在何种程度的，政府创建的支持中小的扶持基金、政府出资或部分出资设立的信用担保机构，政府应予以哪些层面上的指导和监督，以保障这些机构的独立运作既不背离其政策目标，又能防止其陷入债务负担的危机或滋生腐败，目前尚无成规可循。总之，这样的机构的运行职能是既要执行政府关于扶持中小的政策，也要考虑其自身发展、巩固而必要的市场化运作，问题还是不少。再次，我国客观经济秩序运行不顺，市场信用体系紊乱，传统的商业诚信理念倍受破坏，而与市场经济相一致的信用机制正处在建立之中，这些现象的存在恶化了中小经营的环境。一些中小主

追求短期利益，对中小整体形象损害不少，大大降低了中小的社会信用，损害了消费者、客户和社会的正当利益。然而，我国社会信用度的降低，并不能完全归咎于中小。从商业发展的历史阶段来看，改革开放后的第一个逻辑性的阶段是追求经济利益的人性复归，渴望“暴发”、取财无道、不择手段地谋求原始资本积累就象山洪下泄，使得原本清澈的江河混浊几天，甚或一个雨季一样，我们过去对此估计不透，现在也不必大惊小怪。一方面环境有自净的能力，相信市场化的进一步发展自然会逐步廓清商业经营的空间，消费者、客户不会总是上当受骗的，成功的、讲信用的中小与大将汇成一股自然之力涤污纳新；另一方面，政府积极采取一切维护市场秩序的手段，打击盗版、打击造假，保护消费者，清理“门户”，建立良性的经济运行规则和的信用记录体系，鼓励中小健康发展，有信用的市场运行氛围就有望早日出现。

（四）几年来，我国虽未颁行中小促进法，但即使在旧的经济体制的背景下对中小的发展还是采取了不同程度的鼓励和襄助政策。我国鼓励城乡集体的发展，颁布了相应的立法保护其合法权益；对于绝大部分属中小的外商投资，政府采取鼓励和扶持的态度，逐渐拓展它们的经营领域，并且给予了税收优惠待遇；我国对高科技、福利及解决下岗职工就业的在税收上予以优惠，事实上体现了对中小的鼓励；随着改革的逐步深入，我国于上世纪八十年代末期承认私营的存在，并允许、鼓励其发展同样体现了对中小的鼓励。从我国今天颁布中小促进法的事实来看，它并非完全是一种制度的再造与创新，而是一种拓展，是系统与规范化的法律整合。传统的立法制度（以所有制、地域、内外资、行业等为标准）虽然存在着与市场体制相悖的主体框架设计，存在着对某一类中小的歧视，但它也无往而不是地维护和承认中小的利益；中小对国家经济有着巨大的贡献，其自身也有了长足的发展，与政府提供的相对宽松的政策环境是不能分开的。回顾过去，我们可以说，在改革的进程中我国政府对中小的发展做了当时所能做的一切，而这一切也正是构筑今天实施中小促进法的制度性基石。

有些学者曾撰文指出由于人们对中央“抓大放小”政策的误解，忽视了对中小的支持与鼓励。我们认为这样的分析并不十分符合实际。抓大放小是近期我国国企改革所遵行的一项政策精神，旨在国家集中必要的财力、物力搞好大型国企，而将中小型通过各种方式推入市场实行民营，并以此为契机促成国家投资从竞争性行业的淡出，这是十分重要的战略决策。它并不意味着国家放弃了对中小的鼓励和支持，从1998年我国立法机构就成立专门小组起草这一法律就是明证。“抓大放小”仅仅是国企改革的一项举措，具有时限性，而鼓励中小的发展将是长期的国家政策，两者显然没有可比性。

二、几个重要问题的对策探讨