中小企业促进法实施中的法律与政策问题研究[1]

中小企业促进法实施中的法律与政策问题研究[1]

《中华人民共和国中小促进法》历经三年的研磨、锻造，按国家立法规划于今年6月29日由全国人大常委会讨论通过，并规定于20XX年1月1日正式实施。这部法律颁布实施的意义在于以市场体制为取向的我国市场主体法律体系进一步完善；借鉴国外发达国家促进经济发展的某些成功经验，在加入世贸组织及我国中小的发展初具规模的大背景下，为保持我国经济的平稳、健康和良性运行，对中小从战略角度给予的国家支持将走向系统化、规范化和规模化。

这项法律的颁布，从某种角度讲，仅仅是填补了我国立法上的一项空白。在我国特定的环境下，有效地实施这一法律尚有诸多的麻烦与困难。检视我国近年来引进国外市场经济国家的若干制度，由于本土文化中强烈的封建性因素的影响，加之转型时期政府与市场定位的不清，导致法律实施的效果落差很大。从股份制到基金，从招标投标到政府采购，凡是涉及重大利益和资源分配的场合，法律的实施常常伴有若隐若现的人情运作，使堂皇的立法宗旨和正义精神变得黯然失色。中小促进法的实施，涉及利益关系和经济资源的大规模的调整和分配，运作程序中可资借鉴的本土资源显然不甚丰沛，警于若干法律实施的前车之鉴，作者不揣冒昧，就这一问题谈一些个人的浅见，以与法学界、经济学界的专家志士共商。

一、关于法律实施的背景分析

（一）以中小在我国的发展情况看，中小是我国市场经济的重要主体，在国民经济中占举足轻重的地位。中小目前已超过800万家，占我国总数的99%以上，其工业总产值和实现利税占全国总量的60%和40%，出口额占全国总出口额的60%，并提供了大约75%的城镇就业机会。中小在国民经济中的重要地位是显而易见的。在经济转型时期，中小能够迅速适应市场的需求，调整其产品或服务结构，形成新的经济增长点，是我国近年来保持经济高增长率的生力军。特别是近一两年来，国家为了恢复大的活力以及转变政府职能实现结构调整，一批批下岗人员或失业者都需要重新安置就业（如上海纺织行业在近年来裁员近30万），中小所起的疏导作用不可低估。从这些层面上来看，国家支持中小的发展，就能保障经济的持续增长与繁荣，就能保障更充分的就业与社会的稳定。在这一点上，我国学术界和政府部门已形成了共识。正如有学者所总结的，中小其作用在于“保证竞争，繁荣市场；进行组织创新和技术创新；增加就业，稳定社会；是经济增长的重要支柱力量；为大提供大量辅助服务；农村和地方财政收入的重要源

泉。”

（二）从中小发展的内外环境考察，形势不容乐观。我国的中小在其生存与发展过程中，不仅存在着因其规模小而独有的若干缺陷，还因受到并正在经受我国政治、经济制度中的非市场化因素的制约而伴生的某些障碍的折磨，其发展的道路崎岖不平，存在着许多令人堪忧的问题。首先，由于国有中小型及集体转型改制尚未完成，中小中同样存在着资产关系不清、管理运行不规范的情况。其次，私营产生历史不长，家族型的封闭式管理盛行。第三，我国规范的市场主体立法颁布较晚，对已有的规范指导力较弱。第四，由于改革在整体上处于反传统的原始资本积累阶段，社会信用倍受损毁，使得中小的自身信用及融资能力降到前所未有的低水平，经营环境恶化。第五，中小的自身发展能力较弱，表现为人员素质不高，研究开发投入少，产品进入市场成本高。

我国加入世贸组织后，国内市场逐年向国外开放，市场准入限制对国内中小所能给予的保护将大大萎缩，中小将直接面对数量更多、经济力量更强的大的挑战。

（三）从政府操控的层面看，中小的保护体制尚未发育成型，中小促进法的实施缺乏强有力的运行系统的支持。首先，由于传统体制的影响，我国的中小存在着不同的分类型态，如乡镇、城镇、集体、私营、国有中小型、外商投资等，与这些不规范的分类伴生的情形是：政府部门并未完全退出历史舞台，在中小促进法的实施不可能完全社会化的情况下，有可能导演出不同政府部门在职能上的冲突。1998年国务院机构改革中已将产业改革的制定和实施、引导和商业性金融投资方向的职能划归国家经贸委，同年，国家经贸委内成立了中小司，涉及中小促进发展之政策概由其出是顺乎自然的了。当然，要使这一机构达到良性运行，使中小促进法的立法目的得以全面贯彻，的确需假以时日。其次，国家对中小的促进一定会依靠某些非政府的机构组织提供社会化的服务，如对中小提供信息咨询、市场开拓、投资融资、担保、技术和人才培训、对外合作等，这样一些机构的运行目前尚处于试点阶段。此外，由政府出资并支持建立的中小信用担保体系很不完善，这些服务体系的市场化身份与其政府背景方面应当存在何种程度的，政府创建的支持中小的扶持基金、政府出资或部分出资设立的信用担保机构，政府应予以哪些层面上的指导和监督，以保障这些机构的独立运作既不背离其政策目标，又能防止其陷入债务负担的危机或滋生腐败，目前尚无成规可循。总之，这样的机构的运行职能是既要执行政府关于扶持中小的政策，也要考虑其自身发展、巩固而必要的市场化运作，问题还是不少。再次，我国客观经济秩序运行不顺，市场信用体系紊乱，传统的商业诚信理念倍受破坏，而与市场经济相一致的信用机制正处在建立之中，这些现象的存在恶化了中小经营的环境。一些中小主

追求短期利益，对中小整体形象损害不少，大大降低了中小的社会信用，损害了消费者、客户和社会的正当利益。然而，我国社会信用度的降低，并不能完全归咎于中小。从商业发展的历史阶段来看，改革开放后的第一个逻辑性的阶段是追求经济利益的人性复归，渴望“暴发”、取财无道、不择手段地谋求原始资本积累就象山洪下泄，使得原本清澈的江河混浊几天，甚或一个雨季一样，我们过去对此估计不透，现在也不必大惊小怪。一方面环境有自净的能力，相信市场化的进一步发展自然会逐步廓清商业经营的空间，消费者、客户不会总是上当受骗的，成功的、讲信用的中小与大将汇成一股自然之力涤污纳新；另一方面，政府积极采取一切维护市场秩序的手段，打击盗版、打击造假，保护消费者，清理“门户”，建立良性的经济运行规则和的信用记录体系，鼓励中小健康发展，有信用的市场运行氛围就有望早日出现。

（四）几年来，我国虽未颁行中小促进法，但即使在旧的经济体制的背景下对中小的发展还是采取了不同程度的鼓励和襄助政策。我国鼓励城乡集体的发展，颁布了相应的立法保护其合法权益；对于绝大部分属中小的外商投资，政府采取鼓励和扶持的态度，逐渐拓展它们的经营领域，并且给予了税收优惠待遇；我国对高科技、福利及解决下岗职工就业的在税收上予以优惠，事实上体现了对中小的鼓励；随着改革的逐步深入，我国于上世纪八十年代末期承认私营的存在，并允许、鼓励其发展同样体现了对中小的鼓励。从我国今天颁布中小促进法的事实来看，它并非完全是一种制度的再造与创新，而是一种拓展，是系统与规范化的法律整合。传统的立法制度（以所有制、地域、内外资、行业等为标准）虽然存在着与市场体制相悖的主体框架设计，存在着对某一类中小的歧视，但它也无往而不是地维护和承认中小的利益；中小对国家经济有着巨大的贡献，其自身也有了长足的发展，与政府提供的相对宽松的政策环境是不能分开的。回顾过去，我们可以说，在改革的进程中我国政府对中小的发展做了当时所能做的一切，而这一切也正是构筑今天实施中小促进法的制度性基石。

有些学者曾撰文指出由于人们对中央“抓大放小”政策的误解，忽视了对中小的支持与鼓励。我们认为这样的分析并不十分符合实际。抓大放小是近期我国国企改革所遵行的一项政策精神，旨在国家集中必要的财力、物力搞好大型国企，而将中小型通过各种方式推入市场实行民营，并以此为契机促成国家投资从竞争性行业的淡出，这是十分重要的战略决策。它并不意味着国家放弃了对中小的鼓励和支持，从1998年我国立法机构就成立专门小组起草这一法律就是明证。“抓大放小”仅仅是国企改革的一项举措，具有时限性，而鼓励中小的发展将是长期的国家政策，两者显然没有可比性。

二、几个重要问题的对策探讨

（一）关于中小的标准确定

中小的标准确定事关中小促进法的适用范围。标准的确定在国外市场经济发达国家存在样板，也需结合本国的实际情况，综合考虑到我国加入世贸组织的背景及我国经济发展的结构性问题，以及与已有政策的衔接与配套。标准过严，不仅会将一批需要扶持的拒于政策优惠的大门之外，而且会形成抑强扶弱、淡化竞争的负面效应；标准过宽，显然有背于立法的精神。

中小，就其本义理解是基于以的规模为标准对的一种分类结果。在美国，根据联邦政府的统计，98%的为小，在近一亿的就业人口中，超过1千5百万的人成为其自己的小的主人。小的标准是雇员人数在500人以下。欧共体委员会在1996年通过的《中小定义的建议》中对中小规定的指标为：（1）雇佣人数少于250人；（2）每年的营业额不超过4亿欧洲货币单位，或者每年的资产负债平衡总量不超过亿欧洲货币单位；（3）遵循独立性原则。小与中型的区分在于：小的雇佣人数少于50人以及每年的营业额不超过亿欧洲货币单位并要遵循独立性原则。所谓的独立性原则是将股本中由大投资的比例占到1/4或以上的排除在中小之外。日本国于1999年12月实施了新的《中小基本法》，其中第二条对中小的范围界定如下：（1）制造业、运输业、建筑行业等，资本金为3亿日元以下，从业人员300人以下；（2）商业，资本金为1亿日元以下，从业人员100人以下；（3）服务业（包括个体经营者），资本金为5千万日元以下，从业人员100人以下；（4）零售业，资本金为5千万日元以下，从业人员为50人以下。我国《中小促进法》授权国务院确定中小的具体标准。我们认为，从我国的实际情况来看，以下几个因素在确定中小标准时应当予以考虑：（1）我国人口众多，鼓励中小应充分考虑到对就业的鼓励，因此对从业人员的标准应适当放宽，特别是劳动密集型的产业；（2）应当区分不同的行业，一方面比较符合实际，另一方面与我国长期奉行行业管理的习惯做法保持协调；（3）排除法律形式、内外资区别、所有制关系等因素；（4）排除大型的子公司、分公司；（5）将科技开发作为一个重要因素予以考虑。

基于上述理由，我们提出以下标准供国务院有关机构在制定中小型标准时予以考虑：

（1）制造、运输、矿山、建筑、电力等行业，资本金为3000万元以下，从业人员1000人以下；（2）商业，资本金为1000万元以下，从业人员500人以下；（3）服务业，资本金为500万元以下，从业人员300人以下；（4）零售业，资本金为100万元以下，从业人员100人以下。（5）科技开发，资本金在500万元以下，从业人员100人以下。资本金中25%以上的部分被大持有，则不视为是中小，因为其在市场竞争中会取得大支持，可以不从中小政策优惠中得到好处。

（二）关于确立促进中小发展的新的价值目标体系

促进中小的发展是我国市场经济发展到一定阶段政府对社会经济生活实施宏观调控的制度体现，是我国市场经济法律规则与国际接轨的必然要求。实施中小促进法应当贯彻的立法精神，固化于法律的规范之中，形成了法律实施的价值目标。保护中小投资者利益是实施中小促进法的制度前提，并非基本理念。这些基本的价值目标的确立必须符合于我国的特定现实环境，才会达至事半功倍的社会效果。

1、扩大就业机会。从1976年至20XX年，我国从农村转移出的亿劳动力在中小就业，这为我国的经济发展和社会稳定做出了极为重大的贡献。在今后若干年内，我国每年有近千万人加入就业大军，单靠大型及其他事业单位、政府提供的就业岗位是无法满足需要的，鼓励中小的发展应当把鼓励其解决就业放在重要地位。我国在过去对解决下岗人员就业的有税收方面的优惠待遇，这些行之有效的做法不仅应当继续坚持，而且应当进一步系统化、规范化、制度化，与鼓励中小的一系列政策措施配套实施，以缓解我国政府面临的就业压力。另外，通过中央政府与地方政府的共同扶持，使地方中小快速增长、发展，尽量消化本地的就业人员，减少各大城市沉重的民工潮负担。

2、促进技术进步。促进产业技术进步是我国多年坚持的一项发展国民经济的基本政策，从税收、融资方便等方面给予了一定的优惠鼓励。但反观我们的措施，恩泽主要施予外商投资和高科技，对于广大的中小型的技术革新、产品的升级换代关注不够，惠及面相对较狭窄。在加入WTO后，国内在技术进步方面显然面临更大的压力，产品的科技含量的高低将在一定程度上决定的命运。传统产业和新建的科技进步在我国未来经济发展中具有重大的战略价值，鼓励中小发展的政策应当照顾到这两个方面。

3、强化竞争能力，促进竞争。从国民经济的长远发展目标看，国家对中小的扶持政策不能被当作免费午餐或扶贫项目，不是对弱者的金融同情和税收怀柔与安抚，它应被赋予我国市场经济体制的时代特色。竞争，是市场经济运行的基本规律，也是经济繁荣发展的活力源泉。中小在竞争中不全然处在弱者的地位，一些在竞争中被淘汰又是正常的现象。对中小的扶持应当考察每一个的发展潜力，通过对具体的管理水平、以往商业信誉、产品服务开发计划、资产负债状况的考察，确定出在市场上的信用等级与竞争力状况，予以不同的政策支持。如果一个没有竞争活力的中小得到资金或担保支持，势必会让有限的政策资源被浪费，减少了对具有发展潜力的的支持，对经济的良性运行不利。

在国际上，美国奉行的小促进法律制度一向以促进竞争力的提高为其政策目标，而另外一些国家如日本，则在中小促进法中贯彻过不同的政策理念。在1999

年前，日本的中小促进法曾规定有防止过度竞争的立法思想，这与日本在国际贸易中曾奉行贸易保护主义相一致。但在上世纪末，国际经济迅速向全球一体化方向发展，日本的许多保护主义做法受到国际社会的压力，对中小原先采取的防止过度竞争的做法已不适应全方位开放的要求，其新的立法中明确规定了促进市场竞争的立法理念。从长远来看，一个国家长盛不衰的国民经济增长力来源于该国经济的竞争力，一个也是如此。毕竟，经济领域的产业政策与国家在社会福利方面的制度安排是有区别的。我国的运行的环境已完全形成了买方市场的机制，竞争已经成为社会经济发展的主动力，抑制竞争，抑或扼制过度竞争的理念不可能被现实的市场经济体制所接受，甚至会导致腐败的产生，因为它会引诱没有实力的中小想搭便车，想继续在政府政策的蛋糕分餐会上得到实惠，腐蚀掌控经济资源的政府及机构官员便会实现这种目的。鼓励竞争，当然同时也要取缔和打击不正当的竞争行为，这个话题自然是另一层面上的，于此不赘。

促进中小的政策以鼓励竞争为前提，就是对中小的税收优惠方面，在中小融资方面、提供担保方面，列入政府采购计划方面，制定出相应的标准。这些标准要涵盖的品牌建树、的产品市场占有率及技术开发能力、产品的技术含量、的信用记录、对本地经济的实际贡献等。国家可以制定有指导意义的相应标准，地方根据本地区实际制定出符合本地实际的指标体系，对申请优惠促进政策措施资助的中小予以考察筛选，以期形成奖勤罚懒的机制。

4、促进可持续发展，鼓励节约能源及各类资源，实施环保战略，增强的社会责任。我国城乡中小在发展的过程中，制造业居于龙头地位，自然资源破坏现象严重，能源消耗长期居高不下。过去地方政府由于种种原因对这种现象认识不清，处理不力，使得我国经济不无遗憾地步了资本主义国家先污染、后治理的后尘。近些年来，社会各界对于环境保护有了相对统一的认识，可持续发展也成了国家的基本国策。我们对中小实施促进的任何一项措施，都应当与可持续发展的国策相协调一致，也就是说，要把环境保护的指标体系纳入到促进中小发展的制度中，不能使之相冲突。“五小”工业、使用国家明令禁止使用的淘汰设备的和不符合安全生产标准的，不仅不应得到支持鼓励，而应采取其他措施处罚，包括强制性关闭。建议让环保部门介入到对中小的具体的鼓励措施的实施活动中，具有一票否决的权威。

5、促进西部地区的经济发展。由于改革开放的渐进性和自然地理条件的局限，特定地区的中小在发展中享有的机遇、政策优惠条件及外部环境大不相同，造成在经济发展不平衡中各地区中小发展的不平衡，在一定程度上，这种现象会妨碍我国经济的稳定发展。中央确定了开发西部的战略，在鼓励中小发展的具体措施上，应当对这一大政策有所体现。中央的发展资金应当向西部地区倾斜，对

西部地区的中小的优惠政策加倍扩大，从而使西部经济及早起飞，西部地区的劳动力资源能够就地利用，小城镇的兴建以及社会的全面进步有较坚实的物质基础。

（三）管理机构及运行服务体系的建立

1、关于政府主管机关。1998年，我国在中央政府机构的规模化改革中，在国家经贸委设立了中小管理司，所定职责为制定中小发展的政策性意见，协调中小发展过程中发生的带有全国性的问题，是为中小促进发展的中央级主管机关。这一制度上的安排与市场经济发达国家的相应制度建设是一致的，从我国借鉴发达国家经验的角度看，与市场经济的运行体制是吻合的，而且也是必需的。现在，地方各级人民政府的机构改革尚在进行中，在有限的机构编制中留有必要的空间设立中小管理机构是必要的，以便于对中小的促进政策能自上而下地得以贯彻，便于对中小的服务功能有效地协调和发挥。政府过去依行业管理体系形成的与中小发展的相关机构可以并或撤，其职能应当并入新设机构的运行中。至于新设机构的职能转变问题，与我国市场化体制下整个政府职责定位的调整相并行，中小管理机构自应首先以服务于中小为其本职。此外，各级中小主管机关还应就本地区中小发展中面临的问题进行调查研究，向同级人民政府提供法律和政策草案，协调中小与大的关系，在各种环境中维护中小的合法权益，在政府采购活动中协助有信誉、有实力的中小取得合同利益。在这方面，日本政府通产省下的中小厅及通产省的扩张机构中所设的中小课、美国联邦政府下设的小管理局、联邦德国经济部下设的中小司及其所属其他机构，为中小在法律、融资、技术培训、信息咨询等方面长期提供支持和服务，是很成功的。近几年，国家在少数地区进行的试点工作卓有成效，经验的总结与推广已经进入到有内容、有深度的阶段。可以想见，一个有魄力、面貌全新的中小政府主管系统会在市场经济的天地里有所作为，有所创造，有所贡献。

2、金融支持体系的建立。在市场经济体制下，都是独立或相对独立的经营主体，不可能在全程的经营流程中仰赖于政府的支持，若政府在微观领域的各个层面上都介入，一方面没有能力，另一方面也会扰乱以独立经营、自主管理、平等竞争为价值观念确立的市场秩序。因此，中小促进政策具体化的一个重要支点是金融服务体系的建立及运作。纯粹商业性运行的金融系统往往把资金投放的安全性放在重要位置，这便对中小的融资活动造成了很大的困难，因为中小的信用度相对较差，表现在自身偿债能力和担保能力低，某些中小资本不实或恶意逃废债务的情况时有发生，削弱甚至恶化了银企间的信任关系等。要促进中小的发展，就必须由政府牵头调动一定的社会力量来分解金融向中小提供融资服务时的风险，任何私营的机构是无力也不愿意孤军涉足这一高风险但无大利可图的领域。

从现代西方发达国家的经验来看，其做法主要有四种形式：一是设立专门扶植中小发展的公立政策性银行，由其承担向中小提供中长期与短期信贷的任务，且利率较低；二是设立专门的基金，同中小特别是高新技术在项目方面进行具有资金支持内容的合作；三是设立以财政资金为主干的信用担保机构，为中小的信贷活动提供担保；四是支持部分中小向社会发行债券、股票，在税收方面对中小的发展给予政策优惠。

从我国金融事业发展的总体环境来看，目前尚处于体制转轨的关键时期，若干重大的具有全局性战略价值的举措尚在酝酿之中。四大国有商业银行及政策性银行的呆坏帐处理、资本金不足、金融监督体制及风险防范问题、外资银行入境、证券市场无序及国有股减持等金融重大事项一并发生并困扰着我们，在这种背景下，国家另行投资设立政策性的中小发展银行自是会有忙中添乱的客观效果，的确不适宜。但从长远来看，设立专门的中小发展银行仍有必要性，它不仅能够拓宽中小的融资渠道，而且使金融业服务于国家的产业发展政策，成为执行国家宏观调控政策和法律的专业性金融机构。

基金的建立在我国已经有了近10年的历史，但尚未有一支是以促进中小发展为主旨设立的。这些基金尽管在实际运行中也涉足了中小的资金支持业务，但并不是恒常的，往往将其业务重点倾注在证券市场上

。扶植中小发展的基金，投资来源主要是财政拔款，也可吸纳社会资金，以广开财路并形成规范的运行机制。还可以通过抵税、免税等法律制度接受及其他社会成员向基金捐赠。基金的使用方向除用以设立中小融资担保机构、持续充实担保机构的资金实力外，还可以兴办、襄助任何推动中小发展的公共活动和商业活动，如资助某些重大的中小产品研究项目和推广活动、中小经理人员培训活动等。以中央财政拔款为主设立的基金，其使用方向及程序应由国务院发布专门的条例进行规制，通过招标的方式选定基金管理公司，由财政部门实施监控，以保证其运作的正当性。地方省、市级人民政府由地方筹资设立地方性的基金，服务于地方中小的发展事业。

为中小信贷融资设立专门的担保机构，是市场经济国家的普遍做法。担保机构的资金来源于政府拔款，受政府特别法令的规制。从日本的立法情况看，这种类型的机构并非依公司法成立，而是依特别法令设立特殊法人。由于其突出的政策性特点及难以控制的高风险性，很难吸引民间资金进入担保机构的资金运行系统中。就风险控制的角度而言，为防止地方性分支机构违规操作造成担保的突发灾难，应当在地方上设立独立承担民事责任的子，而非分公司。地方政府同样依

据本地实际情况设立由地方财政资金支持的担保机构，其运作的规则由地方政府以规章形式加以规定。

在专门的中小发展银行不能迅速成立的情况下，尽快组建中央和地方分别所属的基金及担保机构，编织出中小健康发展的金融络，及时为输血是必要的。当然，在这些机构的运行中，应当把防止“平均主义”和”大锅饭”以及必要的风险控制的政策理念贯彻在相关的运行规则中，对受惠的中小应当择优筛选，以求优化政策实施的社会效果和经济效果，提高中小的竞争能力，避免刚刚起步的基金与担保机构重蹈四大商业银行及国家政策性银行为呆坏帐所累的覆辙。

3、其他服务体系的建立。由于国家对中小的发展实施较系统的促进政策，在中央与地方分别从财政科目中列支资金支持中小的发展，一定会产生一种积极的带动影响力。一些商业化的和非商业化的机构可能涉足这一领域，如中小发展促进协会，中小经营管理咨询公司等。这些机构受国家政策的引导，但其设立及运行不宜由政府过多介入，要防止在对中小实施鼓励政策的过程中，政府的裁判角色自觉不自觉地错位于兼运动员的情况发生。

三、健全法律调控体系和政策实施评价机制

中小促进法就其法理上的立法属性而言是属于产业政策和宏观调控政策的法律体现，它不同于个人独资法、合伙法、公司法这些市场主体的立法，与传统的集体所有制条例、全民所有制法、私营条例、外商投资法等市场主体立法也迥然有别。由于中小从其定位到国家的扶植政策每一个单项事宜均有其内容上的独立性，而且各项扶植的政策因主客观的各方面条件限制不可能同中小促进法同步颁行，需要调查研究，需要试点总结，需要物质方面的准备，并且从日本等国的立法情况来看，一定会形成一个以中小促进法为母法的立法体系。

首先，中小的划分标准由于规模、行业特点、经济发展的状况的变化而处于变动中，在中小促进法中一旦加以规定就有可能使这种规定固化，而不适应变化的客观情况，频繁的修改法律自然不符合法律稳定性的特性。因此，我国《中小促进法》第2条第2款规定将中小的划分标准授权由国务院根据资产量、职工人数、销售额及行业特点颁行条例加以规定，这一条例便是中小促进法法律体系中的第一项子法。

其次，以中央人民政府财政资金为背景设立的中小发展基金，其设立、运行管理、法律地位等应由国务院颁行条例予以规定。基金可作为特殊法人对待。该项基金由于其强烈的政策性，它的存在直接以国家的专项法令为依据，因此可以不依章程行为处理，其运行的所有规则应由法令加以规定。这项法令是中小促进法的第二项子法。

再次，中小融资担保机构的设立与职责到位，是国家扶植中小发展成长的有

力的金融手段。尽管这种担保机构具有明确的政策目标，但如果让其不具有任何营利的压力，只会集风险于一身，成为唐僧肉，早晚坐吃山空，甚至会助长腐败。融资担保机构也应当有规避风险的机制，其营利的标准应通过立法加以限制，不使受惠的中小负担超过正常市场信用融资的30%或更低些的利息支付成本。如果借款的中小向融资担保机构提供了坚实的反担保，该机构的借款所取得的服务费用应低于贷款利息的10%以下。融资担保机构如此低收益的运行势必对其造成财务负担，国家应当免去其一切赋税。融资担保机构并非是政府的特别机构，也非事业单位，而是执行国家特殊政策的法人，应当有其活动的章程，其设立不仅需依赖于公司法，也要依赖于国务院的专项法令。国务院依据中小促进法就中小金融担保机构的设置、运行、风险防范、资金管理等所颁行的详细条例，应构成这一法律体系中的第三项子法。

第四，有关是否设立中小发展银行的问题在我国目前意见并不一致，一些学者认为“设立一独立国有金融机构是不太合适的，一方面我国现行体制正在改革；另一方面另设金融机构会造成机构重叠，引起新的矛盾与冲突。”作者不同意这一看法，依据有三：一是我国银行体制改革并不妨碍设立中小发展银行，因为它是政策性银行，与整个市场环境体制的市场化取向是一致的，设立这一银行本身就是改革的一项内容；二是这一银行的设立在职能上不同于其他商业银行和其他政策性银行，银行业务上不发生重叠机构的问题，更何况金融机构本来就不能搞成垄断性行业；三是设立该银行的财政资金可以通过发行国债筹集。日本国为扶持中小发展，在实施信用保证制度之外，还另设有三家政府金融机构，即中小金融公库、国民生活金融公库和商工组合金融公库，此外还有中小投资公司、产业基础准备基金、风险财团和补助金等为中小提供直接融资服务。积极创造条件，我国在设立专项基金和融资担保机构外，设立一家专为中小发展提供信用服务的政策性银行，实属必要。

有关这一银行的设立及运作，不仅要符合公司法的要求，且要由国务院制定专项法令予以规制，是为中小促进法体系中的第四项子法。

第五，在中小发展中的其他重大促进措施，如政府采购中对中小的强制性优惠安排、税收方面对中小的优惠待遇以及国家中小发展的主管部门制定的其他有关中小的产业政策指导规范和意见，凡是具备法律、法规、条例、政令性质的，都应视为是中小促进法法律体系的必要成份。

上述法规、法令以中小促进法为母法，贯彻国家促进中小发展的根本宗旨，体现金融扶持、鼓励就业、促进技术进步及管理水平的提高、实施可持续发展战略的社会目标和价值，共同作用，浑然一体，优化我国中小发展的法律环境，以适应我国入世后市场经济体制进一步深化改革的现实要求。

实施中小促进政策，应当在完备法律调控体系的同时，确立相应的评价机制，舍此就会在宏观上失去对这一政策的细致把握。任何一个有效运行的系统，均应配置反馈和评价的机制。中小促进法律和政策体系在市场经济条件下从独特的宏观调控角度督促政府适度介入运行活动，代表了国家对中小的态度，不管实施效果如何我们都会坚持下去。但是，我国的财力有限，政府在承担一部分财政负担的情况下毕竟要谋求国家更宏远的发展目标，评价机制的建立自然起着至关重要的作用。

这一评价机制的细目本文限于篇幅不作深议，此处只对若干重大事项提出一些自己的看法，以与业内学者共商。1、应当以中央和地方的中小政府主管部门为中心，形成中小产业指导、协调、服务系统。政府花钱，政府自然主事，实施中小促进措施本应是由政府主导的社会经济发展政策，政府在其评价机制中自应处于核心位置。2、为了促进中小发展，国家在中央财政预算中拟设“中小科目”以核准拔出专项资金，地方也应如是。由于中小发展资金安排要进入到政府预算中，相关资金的安排使用及经济回报情况应列入各级人大的审议范围内。政府应将促进中小发展的各项安排及资金执行情况统筹于政府工作报告中。3、多年来，繁不胜烦的评比使累于应付，不宜再搞。但大到地区经济中中小的概况、受惠的比例及社会经济效果，小到单个受惠项目的直接经济产出的资讯掌握，对政府制定产业政策、总结成败得失及有关机构改进服务方式、提高服务质量均有益处。因此，科学合理的调查、统计、比较分析工作，应由政府机关及各服务机构扎实进行，并且应得到相关法律及机构内部制度的保障。4、由于实施促进的任何措施，往往与资源的分配和利益的调整相，因此，应当特别注意反腐倡廉。政府的监察部门、国家检察机关对发现的任何违法的资金安排活动要查清并作出处理，以保证这一事关国计民生的宏观政策在市场经济体制中能有效贯彻实施，结成正果。

「注释」

原载于《中外法学》20XX年第4期。

刘志云、李凯：“关于制定中小促进法的几点思考”，《民主与法制》20XX 年第2期，页110.

张洪涛、周长城：“浅议欧共体中小法律制度的几个问题及对我国中小立法的启示”，《法学评论》20XX年第1期，页121-122.

日本政府中小厅1999年10月发布的解释：《中小基本法的修改》，载日本info seek。

日本1963年7月20日《中小基本法》第一章第三条第5款：“纠正不利于中小的交易条件，防止过度竞争，促进承包业务的适当、正常化”。载日本

info seek。

卢炯星：“论我国中小存在的问题及立法对策”，《现代法学》20XX年第2期，页116.

刘旭东：“国家、地方扶持中小改革立法的研究”，《武汉工业学院学报》20XX年第1期，页48.

《中小金融简要》，载日本info seek。