浅析我国城市社区管理中存在的问题,原因及改革措施

毕业论文

浅析我国城市社区管理中存在的问题，原因及改革措施

Community Management of Urban Problems, Causes

and reform measures

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2011年04月30日

摘要

我国的社区建设目前已经进入了一个新的阶段 ,我国新型社区建设是在全球化以及政府职能转变的背景下进行的，社区的管理水平以及社区服务的意识和质量有待提高。关于社区管理的改革成为理论界和政府部门讨论的热点 ,全国有些城市也在社区管理体制方面进行了新的探索和实践。本文重点分析了目前我国城市社区管理体制存在的主要问题及其原因 ,并探讨了今后我国社区管理体制改革的方向。

关键词:城市社区管理；改革；措施

目录

摘要 (2)

前言 (4)

一、当前我国城市社区管理体制存在的问题 (4)

（一）社区管理体制存在着较浓的行政化色彩 (4)

（二）社区的组织结构设置不科学 (5)

（三）社区管理制度不规范 (6)

（四）不同利益群体的分化和权利意识的增长与意见表达机制之间的不协调 (6)

二、我国城市社区管理体制存在的主要问题的主要原因 (7)

（一）认识不高 (7)

（二）投入不大 (7)

（二）措施不力 (7)

三、解决措施 (7)

（一）明确居委会职能定位,发展多层次、多形式的社区自治组织 (7)

（二）构建社区自治组织体系有效的组织是培育社区自治能力和提升社区自治功能的基础 (8)

（三）完善相关法律，确保社区自治有法可依 (8)

（四）预防和疏导社区内各利益群体的矛盾与冲突，发挥基层社区的预警与“安全阀”功能 (9)

致谢 (10)

前言

我国城市社区建设的推进与管理体制的改革改革开放以来 ,随着城市大规模的建设和快速发展 ,街道办事处作为城市区级政府的派出机关,其辖地面积和人口迅速扩张 ,这使得街道办事处的管理任务日益繁重。原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割” ,处在城市基层管理第一线的街道办事处职权十分有限,对很多城市管理方面的问题往往是“看得见、摸得着、无权管” ,而市、区政府的职能机构则“有权管、看不见” ,造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面。同时 ,伴随着经济转轨和社会转型 ,城市的经济社会生活发生了巨大变化 ,城市基层管理上出现了很多新的领域 ,街道办事处的任务越来越重。例如 ,“单位人”转变为“社会人” ,增加了街道办事处的管理和服务对象 ;中国已经进入老龄化社会 ,各街区的老龄人口 (尤其是离退休人员 )显著增多,老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区 ,这就增加了街道办事处的工作内容 ;改革中出现了大量失业下岗人员 ,需要街道办事处的关心和帮助 ;随着城乡社会流动加快 ,城市街区的外来人口越来越多 ,他们既为街区的发展作出了贡献 ,也给街区的管理带来了压力。面对这些新情况新问题 ,原有的街道办事处的职责规定显然难以应付。在这种情况下 ,上海市于 20世纪 90年代中期在全国率先建立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制 ,将街道办事处作为第三级管理单位 ,以行政能力的强化来解决越来越多的社区问题 ,推动社区建设。之后 ,全国各地很多城市相继建立了“两级政府、三级管理”的体制。这种体制快速推进了社区发展 ,各地社区建设的面貌日新月异 ;但是 ,另一方面这种体制也面临越来越多的难题 ,诸如街道办事处的功能定位、居委会的行政化、社区参与度低等。从本世纪初开始 ,全国有一些城市在社区管理体制方面进行了新的探索 ,比如武汉市江汉区、南京市白下区、青岛市市北区、北京市石景山区等,上海也从 2004年开始进行了新一轮的社区党建和社区建设试点工作。本文主要讨论目前我国城市社区管理体制存在的主要问题、原因以及今后的改革走向[1]。

一、当前我国城市社区管理体制存在的问题

（一）社区管理体制存在着较浓的行政化色彩

尽管这些年各地城市在改革以政府为主导的社区管理体制方面已经做出了不少努力,但社区管理的行政色彩仍然很浓,缺乏公众参与机制。一方面,街道办事处政社不分的状况并没有大的改观,它仍然承担着过多的行政管理职能,工作量过大,经常处于疲于应付状态,其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担,也没有能够很好地发挥自已应有的社会管理职能,致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到满足,同时也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。另一方面,作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩,居民没有发言权和选择权,

只是被动的接受管理。因为事实上居民委员会受街道办事处的领导,所以其日常工作不得不服从街道的安排,进而也陷入了繁杂的具体事务之中。这不但造成基层社区管理的超负荷运转,减低了管理效能,而且有悖于居委会成立的初衷。居委会行政色彩浓厚,社区自治功能缺失社区居民委员会是社区自治的主要载体，从字面上看,居委会只是具有协助政府的义务,并不具有代理政府部门行使职权的行政管理职能,但是实际上社区承担了大量来自政府的职能工作。诸如社区的经济、文化、卫生、休闲、娱乐、互助、保障等本应由社区解决的事物,往往由于政府事务挤占反倒无暇顾及。据调查,居委会的实际工作内容有十大类百余项,这十大类分别是:环境卫生、社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、纠纷调解、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查。据一些居委会统计,一年之中,居委会的工作达158项之多,其中行政事务118项,占总数的74.68%,比较普遍的情况是居委会的自治职能让位于行政职能[2]。社区居委会的行政色彩还体现在经费使用、人事任免上。一个自主充分的社区,它对自己的事务有充分的自主决策权,能动用社区财力进行社区各方面的建设,选聘自己需要的人员为社区服务,发展社区事业,为社区居民谋福利。但当前,社区拥有的自治权是有限的,居委会更像是一级基层政府。在经费方面,社区的建设经费、办公经费、社区工作人员的工资都源于政府。对每个社区每年拨多少经费,政府享有充分的裁量权,因而社区的建设状况一般取决于政府的经费投入程度。对社区而言,争取更多的政府经费资助是其生存和发展的重要举措,而社区工作人员则需要获得相应的报酬来生活,因此,社区对政府有极大的依赖性。在用人方面,社区的自主权也是有限的,政府一般掌握着用人权,以保证其各项政策方针得以在社区顺利实行。在社区建设中,一些城市在20世纪末开始进行社区居委会直接选举的尝试,一定意义上改变了社区居委会的人员构成,向自治的方向迈出可喜北京联合大学学报(人文社会科学版) 2010年2月的一步,但是社区居委会直接选举尚处于推广阶段,各地区发展不平衡,地区差异大。示范城市虽然遍布13个省、自治区、直辖市,但仍有一半以上的省份不见踪影[3]。

（二）社区的组织结构设置不科学

旧经济体制下,城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成其中区政府是我国城市的基层政权机关,街道办事处是区政府的派出机构,居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。这种形成于20世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大创举。然而,这种组织结构具有明显的不科学性。一是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。在市、区、街道三级管理层次上,机构设置与权限呈“倒金字塔”型,“上面千条线,下面一根针”。一个街道办事处设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机构可达30多个,一个办事处主任可兼20多个职务,一个科要应付20多个职能部门,这就大大降低了街道办事处的工作效率,使街道辖区内的不少单位对街道办事处布置的社区性工作推脱、敷衍,相当一部分居民群众明显轻视街道、居委会组织。二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在我国城市基层