城镇社会保障体系二元结构分析

城镇社会保障体系二元结构分析

摘要社会保障制度是现代社会的“安全阀”与“稳定器”，是社会稳定机制的重要组成部分。自上个世纪80年代中期开始，我国进行社会保障制度改革，然而，由于种种因素的影响，机关事业与企业社会保障制度间的差距越来越大，最终演变为“二元结构”。为了探讨解决问题的方案，本文以养老保险为切入点，从“城镇社会保障二元结构”的渊源入手，对整个二元结构现象进行规范研究，分析在经济体制改革与各项政策法规对其产生影响的情况下，城镇社会保障二元结构的各项特征，得出城镇社会保障二元结构改革的必要性，在此基础上提出城镇社会保障体系改革的原则及具体对策。

关键词：城镇社会保障；二元结构；养老保险；问题；对策正文

一、城镇社会保障二元结构现象概述

随着我国经济体制改革的不断深化，传统的社会保障制度开始改革。这主要体现在企业社会保障制度的改革上。企业方面逐渐建立了与市场经济相适应的统一的社会保障体系，而大部分机关事业单位的社会保障制度则仍延续计划经济时期的模式。

上世纪80年代以前，退休人员的养老金都是由单位负担的，不同单位、行业养老金差别不大。1993年以后，企业过渡到统一的社会化养老金制度，逐步采取社会统筹和个人账户相结合的方式，由企业和职工个人共同负担。由于有的企业人为降低为职工缴纳养老

保险的标准，有的企业效益不好甚至关闭破产，致使退休人员养老金水平一直偏低，甚至不能按时发放。与此同时，机关事业单位仍然保留了单位养老保险制度，退休人员的退休金继续由国家财政全额拨款，其水平随公务员工资上涨而调整。

二、城镇社会保障二元结构的特征

1、企业与机关事业单位之间社会保障水平差距过大

我国机关事业单位退休人员的平均养老金水平约为企业退休人员的两倍。机关事业单位职工退休养老通常由国家财政负担或单位自理，按照职工退休时工资的一定比例发放。企业社会保障制度遵循权利与义务相统一的原则，职工在个人缴纳费用的前提下，获得相应的保障待遇。这种情况下职工获得的退休收入等与个人缴纳的费用联系密切，自我保障的意味极大。

2、企业与机关事业单位之间社会保障运行机制不同

我国机关事业单位职工所享受的保障资金主要来源于国家财政，与个人相关度不高。运行方面，机关事业单位的社会保障管理欠缺规范性，各种关系没能理顺，比较混乱。企业职工享受的保障资金则来自于国家、单位、个人缴纳的保险费，与个人联系密切。整个保障制度强调权利与义务的统一，其管理制度相对规范。

3、企业与机关事业单位之间社会保障社会化程度不同

社会保障是国民收入的二次分配，是高度社会化的再分配。调剂使用基金的范围越大，社会化的程度越高，抗御风险的能力越强，缴费者的负担则会越小。企业与机关事业单位的社会保障制度在社

会化程度方面有着一定的差异。主要体现在保障对象的社会化、基金筹集与调剂使用的社会化、管理服务的社会化。企业与机关事业单位相比，社会化程度较高。

三、城镇社会保障二元结构改革的必要性分析

1、顺应国际社会保障改革趋势的必然要求

在公职人员养老保险立法方面，目前在世界167个国家中，有68个国家单独颁布了公职人员养老保险立法，占总数的41%。英国、德国等国家，除了基本养老保险制度外，还对公职人员实行单独的养老保险计划。加拿大不仅公务员养老保险有单独立法，而且军人、警察还有单独立法。智利、阿根廷等南美国家实行包括公务员在内的全国统一的养老保险制度，新加坡公务员两种养老保险制度并存。相比之下，我国的公职人员养老保险发展比较滞后，已不适应建立社会主义市场经济体制的要求。

2、推行公务员制度改革的本身需要

建立和健全科学化、法制化和社会化的公务员社会保障制度,为公务员解决后顾之忧,排除不必要的外干扰因素,保持公务员队伍

的相对稳定,并充分调动他们的工作积极性和主动性,使之严格依

法履行公职,不断提高公共行政的服务效率,这是公务员制度得以

顺利推行和完善的重要保证和必然要求。我国政府在转变职能、精简机构的同时,一部分公务员面临着分流,甚至是下岗、失业。妥善解决这些同志的养老、失业、医疗保险等问题是改革工作达到预期效果的保证,也是维护安定团结局面的必要措施。

3、城镇社会保障二元结构改革是推进人事改革的需要

由于存在着对现有福利待遇的依赖以及跳槽后因为没有参加社

保而产生的后顾之忧，机关事业单位职工很难离开原来岗位而去选择社会其他行业。同时由于职工没有失业保险，机关事业单位也不好精简员工，致使整个单位的人事制度改革难以进行。优秀的人才不能引进，拙劣的人才不能淘汰，机关事业单位的人力资源不能引入“活水”，就会面临相对尴尬的局面。企业职工和机关事业单位职工之间不能自由流动，劳动力的合理流动与劳动力资源的合理配置也无从实现。

4、城镇社会保障二元结构改革是减轻国家财政负担的需要

我国机关事业单位现行的社会保障制度的资金几乎都来自国家

则政，没有建立机关事业单位个人和国家共同筹资的保障制度。机关事业单位的社会保障制度孤立存在。当发生入不敷出等特殊情况时，就会拖累国家财政。另外，由于企业与机关事业单位社会保障制度运行机制的差异，有关管理部门需要投入更多的人力、物力，致使国家行政管理成本加大。

四、城镇社会保障二元结构改革的具体措施

1、制定并完善有关法律法规，使整个改革过程有章可循

一项制度的完善和推广都需要一个统一的平台，城镇社会保障二元结构改革尤需如此。现代社会是法制社会，市场经济是法制经济。现代社会保障制度应该是以健全、完备的法律体系为基础的。各国政府都必须以法律形式制定社会保障制度，规范单位、职工个人等

各社会保障行为主体之间的权利与义务；依法制定或调整各项社会保障税费缴纳比例及保障津贴给付标准；社会保障制度职能机构的设置、编制、职能、责任与工作程序，各种社会保障基金的管理与投资运营等，都必须严格依据国家法律和制度进行，任何单位和个人都不得超越法律的权限违规操作，只有这样才能确保社会保障制度运作的制度化和规范化。

2、规范发展企业年金制度

企业年金制度属非公共养老金制度，在政府财政主导型的公共养老体系遭遇人口老龄化压力之下，其互补性与替代性功能日渐明显，越来越受到政府与社会的关注。从历史沿革看，世界上发达资本主义国家最初法定公共养老保险水准较低，企业年金担当了退休职工生活保障的主角，水准相对较高，随着公共养老保险的逐步完善与水准的提高，企业年金慢慢退居其次。进入20世纪80年代，政府养老金体系随着人口老龄化而出现了分崩离析的空前危机之后，企业年金又被重新得以重视，世界上许多国家希望公共养老保险与企业年金保险携手共进，共同担任养老保险的重任。

3、积极探索机关事业单位基本养老保险制度改革

机关事业单位与企业一样执行统一的养老保险制度，相比与企业创建的“企业年金制度”，机关事业单位可以建立补充养老保险制度。建立多层次的养老保险体系，既是基本养老保险制度安全有效运行的必要措施，也是体现不同职业、不同收入水平的人群对退休养老的需求差异。从单位的经济、经营状况出发，并考虑到各自的