农民有效参与村庄治理的几种模式

农民有效参与村庄治理的几种模式

高刚

政府对农村各类治理行为的良好初衷并不一定达成农村善治的美好结果。之所以如此，不外乎有两个方面的原因：一是政府力量过于强势而对农村实行管制式治理，挤压了农民参与村庄治理的空间，政府包办型村庄治理塑造了村民的依附性人格，但是，政府又没有精力把农村所有事情都管好，因此造成了村庄治理的失序；二是政府力量很少介入农村治理实践，导致农村治理的“空洞化”。而以上两方面的原因，又可归结为农民参与村庄治理的缺位。让农民有效参与村庄治理，是实现农村善治的重要保障。这一结论基本上已经得到社会各界的普遍认同。那么，怎样才能真正实现农民参与村庄治理的普遍性与有效性呢？

在村治实践中，可根据参与方式及合作模式两个维度，把农民参与村庄治理分为四种类型：一是群众直议模式；二是官民合作共治模式；三是精英代理自治模式；四是精英代理合作模式。

群众直议制模式：在村民小组上建议事会

村民议事会是村级自治事务的常设议事决策机构，根据村民会议、村民代表会议授权，行使村级自治事务决策权、议事权，讨论决定村级日常事务。一般而言，一个村委会有一个村民议事会。但在实践中，由于村委会包含很多村民小组，村民议事会只能在每个小组内选举代表参加，每次召开村民议事会，都需要村委会提前组织，通知议事会成员，召开会议很不方便。同时，由于是村民代表参加议事会，普通村民对议事会所议之事并不了解。

也就是说，在行政村范围内建立村民议事会，容易导致三方面的结果：一是不能保证村民参与村庄治理的广泛性；二是由于各小组之间的利益差异，议事会可能很难达成共识，使得会议没有效果，导致村委会及村民对召开议事会都失去积极性；三是需村委会统一组织，且各小组离村委会较远，召开议事会很不方便。概言之，在行政村范围内建立的议事会，并不是村民参与村庄治理的理想平台。村民参与村庄治理，陷入了“最后一公里”困境。那么，如何让更多的村民有表达意见的平台，而不是依靠村民代表替村民做主；如何尊重村民不同的利益诉求和村落的文化边界，提高村民参与村域事务治理的效率；如何让村民参与村庄治理变得方便，等等问题就成为解决村民参与村落治理“最后一公里”难题的关键所在。

2011年的一天，贵州省学孔乡兴隆村一村民闹到村里，说村委会不公平，凭什么要把低保名额评给别人而不是自己，有什么依据？如上场景，是农村治理面临的普遍困境。现行低保名额的确定，程序一般是这样的：户主向所在村委会提出书面申请→村委会调查评议→对符合农村低保条件并通过评议的，由村委会将名单返回村民小组进行公示→公示无异议后，由村委会将申请人所提交的全部材料一并报乡（镇）人民政府审核→县民政局审批并通知乡镇进行发放。

村民对低保名额分配结果的质疑，根本原因在于农民在整个名额分配过程中参与性的缺位，在低保名额确定的过程中，始终缺少了农民自己的参与权和决定权，进而引致村庄治理的危机。为了取消村民的疑虑，村委会决定，在该村民所在的村小组召开议事会，让小组内部的成员对组内低保户进行评议。通过组内评议和投票，结果一致认为，低保应该给原来的低保户。这名闹事的低保户自己也参与了整个评议过程，最后认同了组内的评议结果。低保名额确定由不服气转

为服气，启示了村委会，决定把议事会建在村小组上，搭建村民参与村内事务治理的平台，让每个村民都有表达意见和参与村务决策的机会。此后，小组内大大小小的涉及村民利益的事如修路、引水、低保、帮扶、救济、农业项目建设等公共事务，都交给议事小组民主决策，发挥每个村民参与村务治理的作用。

自然村作为村民的生活共同体，有着明确的文化边界、地理边界及利益边界，在农民的生活实践中，农民关注的是本寨子内部与自己利益密切相关的事情，对于村域外部的事，与自己无关，关注的兴趣就不会很大。因此，自然村（村民小组）实际上是村庄治理最基础的单元，村民参与村庄治理，其边界范围也主要限于自然村内部。把议事会建在村小组（自然村）上，搭建平台让村民更方便更有效地参与到村庄治理中。在组内所议之事，也都是与村民利益高度相关的事情，同时还能发挥村落文化对村庄治理的整合作用，因此能实现较好的治理效果。

官民合作共治模式：构建村庄善治格局

在农村基层治理中，村委会不民主的“一言堂”使群众对基层组织失去信任，导致基层工作很难开展，导致农村社会治理出现一系列的问题。让农民参与村庄治理，践行基层民主自治，是解决基层治理难的根本途径。贵州省习水县按照“群众提议、大会商议、村组决议”的实施步骤，推行“群众说事、民主议事、干部理事、公开晒事”为主要内容的“四事工作法”，形成了“在民主决策中集中民智，在民主管理中顺应民意，在民主监督中凝聚民心”的基层社会治理工作新格局，转变了基层民主意识不强、干群沟通欠缺、群众满意度不高等基层社会治理难题。

习水县在实施“四事工作法”过程中，围绕“整合为民服务资源，实现群众说事有对象；强建为民服务队伍，实现民主议事有机构；健全为民服务机制，实现干部理事有目的；搭建为民服务平台，实现公开晒事有载体”等四项具体措施，为群众参与基层治理提供了渠道，同时也实现了群众对村级干部行为的有效监督，增强了基层组织在群众心中的公信力。

在“群众说事”方面，将农历每月二、五、八定为群众说事日，让群众有意见充分表达，参与到村务决策中，变“组织设立目标”为“群众确立目标”，最大限度地维护群众的切身利益。据统计，今年以来，桑木镇共收集到群众反映的建议诉求658条。在“民主议事”方面，通过决策方式的转变，把“政府想干”的变成了“群众要干”的事，决策方式的转变，提高了村民参与村庄治理的积极性和主动性，很多公共建设，都是通过农民自己决策、自己组织、自己管理完成的。在“干部理事”方面，习水县桑木镇成立了四支队伍。一是功能型党小组，由党员、能人、知名人士、家族长老、复员军人等组成；二是村民议事会，由村民组长、经济能人、家族老人、复员军人等组成；三是新经济组织，由负责发展产业的经济组织带头人成立；四是人民调解委员会，由知名人士、家族长老为主要成员。通过成立四支队伍，充分调动基层社会治理的力量。对符合发展要求的议定事项，村支两委通过分解任务、明确责任的形式，由干部牵头落实，四支队伍无偿参与，村民义务投劳；对村级不能解决的议定事项，逐级上报，限时回复，需要镇一级解决的事项由村干部对接解决；对不符合要求的群众反映事项，村支两委实行一票否决，答复群众。在“公开晒事”方面，通过对党务村务实行及时公开、定时公开、年度公开、点题公开，做到工作公开化、透明化；同时开设热线说事电话、意见箱，定期走访群众，畅通群众反映问题渠道。

习水县的“四事工作法”之所以能取得较好的治理绩效，关键就在于其搭建了村民参与村庄治理的平台，同时，村委会及乡镇政府通过对村民诉求的积极