我国征地制度改革的回顾与思考 唐健

我国征地制度改革的回顾与思考

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●唐健

征地制度改革的历程回顾

从上世纪90年代中后期开始的征地制度改革探索，至今已将近20年。回顾征地制度改革的进程，大体可以分为三个阶段：第一阶段是上世纪90年代中后期，始于经济较为发达地区的多种补偿安置模式的探索；第二阶段是2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称28号文件）发布之后的提高补偿标准，实行征地区片价及统一年产值的探索；第三阶段是党的十七届三中全会后，国土资源部开始部署的新一轮缩小征地范围、提高补偿标准的探索。

1.第一阶段，肇始于经济较为发达地区的多种补偿安置模式的探索

上世纪90年代，发达地区工业化、城镇化快速推进，用地量随之大增，地方政府的财力也有所增强。农民在征地中的要求也越来越高，完全依据土地管理法规定的标准对农民进行补偿，已经很难满足要求。发达地区根据经济发展的需要，自行发起了探索尝试。如南京市进行了征地补偿安置的货币化改革尝试，广东实行了留地安置，浙江也采取了征地后为农民留下发展用地的办法，为被征地农民建立社会保障；福建采取了给农民留发展用地，农民建设厂房用于出租，上海尝试在高速公路建设中不改变土地所有权，农民以土地入股，建成后农民分红的做法。国土资源部从1999年开始在全国安排了两批共19个城市在征地补偿安置、征地程序等不同方面开展试点，探索征地制度改革之路。这一阶段改革的特点是自下而上的探索和自上而下改革相结合。对地方在实践中创造的取得较好效果的做法，国土资源部及时跟踪调研总结，促进地方经验及时转化为政策文件，再自上而下地推动改革。

2.第二阶段，28号文件下发后提高补偿标准，实行征地区片价及统一年产值的探索

征地制度改革的路线之争自改革开始以来一直存在。激进的改革派认为现行的征地制度严重剥夺农民，政府垄断土地一级市场，通过低买高卖来以地生财。解决问题的根本出路，是要彻底改革征地制度，赋予农民完整的土地产权，彻底改变政府垄断一级市场的做法。持这种观点的代表人物是一批具有海外经济学背景的经济学家。温和的改革派承认现行制度的合理性，认为目前征地制度存在的主要问题是对农民的补偿低，今后应把改革的重点放在提高补偿标准上。这样的争论一直持续，直到2004年国务院发布28号文件，确定了提高补偿标准，建立社会保障制度等主张，温和的改革派逐步占据主流。目前正在进行的《土地管理法》修改也遵循这样的思路。

2004年国务院发布的28号文件在征地制度改革上的一个主要方面就是要求，省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。同时还建立了被征地农民的社会保障制度。从此征地制度改革的主要任务就是全面推行征地区片价和统一年产值。2005年7月，国土资源部发出《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，(国土资发[2005]144号)，并以

附件的形式颁布了指导性意见。要求各地在征地中，必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿。可以说统一年产值标准和征地区片综合价是第二阶段征地制度改革的核心和重点。这一阶段的特点是国家强力推动统一的补偿标准，对地方在其它方面的创新探索强调的不够。统一年产值标准和征地区片综合地价突破补偿倍数限制的办法，到2010年为止，已经在全国范围内普遍实施。28号文件还确立了为被征地农民建立社会保障等等制度，对征地制度改革又向前推进了一步。但还未触及到征地制度的实质性改革。

3．第三阶段，党的十七届三中全会以后开展的缩小征地范围的探索

党中央、国务院这一时期的文件都反复强调征地制度改革。2003年的十六届三中全会提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”十六届五中全会提出：“加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出：从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。2005年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》“推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。”2006年中央1号文件明确提出，“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。”2008年中央1号文件，“继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决制度。”2008年10月，党的十七届三中全会召开。对今后的土地制度改革做出了重大安排，提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”从此，缩小征地范围正式提出，并开始安排试点。

2010年，国土资源部启动新一轮征地制度改革，在国家综合改革试验区等确定11个城市开展征地制度改革试点。试点的主要内容包括三方面，一是区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围，二是完善征地补偿安置机制，三是改进农用地转用与征收审批方式。在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围，非公益性用地取得方式，维护农民土地财产权和发展权，其中，天津、重庆、成都同时开展农用地转为建设用地的“征转分离”审批制度改革的试点；在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁补偿安置及房屋拆迁补偿试点。

国土资源部《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中对非公益用地项目作了界定，主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，除法律规定可使用农民集体土地外，建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，非公益性用地退出征地范围，经批准以其他方式取得农村集体土地。

这一阶段的特点是开展了触及征地制度实质的征地范围的试点，但遗憾的是由于时间短，试点范围小，未见成效。

二、对征地制度改革的简短评价