我国农村集体土地征收制度的缺陷及其完善

我国农村集体土地征收制度的缺陷及其完善

—以我国土地的二元体制为视角

程燕2007级4班

摘要

法律制度的设计应该遵循的基本原则之一是科学性和民主性。目前，我国农民因为土地征收得不到合理补偿而出现了上访甚至群体性事件等情况，没有制约的公权力损害了处于社会底层的农民的合法权益，这些问题的存在归根到底是因为我国农村集体土地征收制度的设计的不合理。本文通过解读农村集体土地征收制度的不科学之处，旨在从实体上和程序上寻求完善农村集体土地征收制度，确实保障农民合法权利。

关键词农村集体土地征用公共利益

一我国的二元土地所有制

我国《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，也属于集体所有。这说明我国实行的是土地的二元体制，即城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。

我国法律之所以对土地制度实行二元结构设计的原因主要有以下三个方面：首先，回顾我国农村土地集体所有制的形成过程，可以看出这一过程是农村合作化和人民公社化的过程，即农村集体土地制度，并不是经济自然演进的结果，而是政治运动的产物，“集体”的概念并不符合传统民法理论；其次，我国农村土地实行集体所有而非国有，主要是基于对我国传统村落或家族所有权的历史尊重和国家征税方便的考虑；第三，通过保留农民集体土地所有权，利用工农

业产品的价格剪刀差，尽快实现工业化。1

然而，改革开放30年来，国家已经取消了农业税，开始了工业反哺农业的历程。基于目前我国的发展阶段，这种二元土地所有制存在的基础是否还存在是值得质疑的。另一方面，从理论层面来讲，农民集体所有是由一定社区内的全体农民组成的集体组织作为权利主体享有和行使集体土地的所有权，作为集体成员的农民不能以个人名义享有和行使集体土地所有权，因此，农民集体所有既不是个人所有权基础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有。2农民集体是一个政治经济学上的概念，不属于民法理论和民事立法上的权利主体。而且，从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，调查发现，在有些偏远的地方甚至有一半以上的受访农民认为耕作的土地是属于国家的，可见，集体意识是严重缺失的。而且，作为农民集体的成员也不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。我国立法还将农村集体土地上本属于私权性质的不少权利赋予了政府，使得基层政府具有了对土地私权的不恰当的管理权，如承包地的调整和把集体土地对外承包本来都是农村集体土地所有权人应当享有的份内权利，是其土地所有权权能之一。而立法的结果却使得“农民集体”成了少数农村干部谋取私利的工具，农民的利益在受到侵害时又得不到有效地救济。

二、我国二元体制下的集体土地征收制度

所谓土地征收，在我国是指国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制，并给予一定补偿的一种行为和制度。征收是国家公共权力的一种，这种公权力主要被运用于垄断公共资源，抑制因资源的个体占有性而妨碍社会公共利益的状况，一方面，一国法律要赋予国家（通过政府实施）征收的权力，以满足公共利益的需要，另一方面，也必须维持个人和政府、财产权利与行政权力的关系平衡，权力具有与生俱来的扩张性，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才终止。”所以，法律在规定政府享有征收权的同时必须从实体上和程序上制定相应的限制征地权力的措施，一般而言，法定

1潘善斌，《农地征收法律制度研究》，北京:民族出版社，2008年版，第52页。

2王卫国，《中国土地权利研究》，北京：中国政法大学出版社，1997年版，第110-113页。

的公益征收目的、正当的征收程序和合理的补偿原则既是土地征收的主要原则，亦是对国家征地权的限制。3

我国《宪法》第八条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。《土地管理法》也做出了相应的规定。《土地管理法》第三十四条规定：“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外；”“前款所称依法申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征用原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”这是关于征地补偿的规定。总之，我国目前的土地制度可以概括为“国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可能购买国有土地，国家强制征用集体土地”。4

由于我国实行的是土地的二元体制，城市土地的流转是一种所有权不发生改变的使用权流转形态，而农村土地的流转则存在着土地所有权改变的流转形态，也就是说在土地二元制体制下，发生土地所有权改变的土地流转情形只有一种，即国家对农民集体土地的征收，集体土地转化为国家所有的土地，而且这种流转是不可逆的。集体土地只有转化为国家所有之后才能够进入到市场流通领域。这样看来，我国土地征收中存在的诸如土地征用权滥用，征地补偿范围窄、标准过低，征用程序不严格、不民主等一系列问题，5最终的受害者是处于社会底层的农民，而法律应该倾向于保护弱者的利益，我国的集体土地征收制度显然没有达到这种效果，随着我国市场经济的发展，城市化的推进，征用集体土地的现象将越来越多，改革农村土地征用制度，推进农村社会经济的协调发展，已经成为当务之急。

3潘善斌，《农地征收法律制度研究》，北京:民族出版社，2008年版，第41-43页。

4潘善斌，《农地征收法律制度研究》，北京:民族出版社，2008年版，第47页。

5陈小君等,农村土地法律制度研究,北京:中国政法大学出版社,2004年版，第126页。