中国大部制改革

简述大部制改革

党的十七大在部署行政管理体制改革时，明确指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。［1］随后党的十七届二中全会对我国新时期加快行政管理体制改革做出了新的部署，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐。2008 年3 月15 日，随着《国务院机构改革方案》在十一届全国人大一次会议上高票通过，中国新一轮政府机构大部制的改革正式拉开帷幕。

一、大部制的含义

所谓大部制即大部门体制。按照一些专家的提法：在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制改革不仅包括中央大部制改革和地方大部门改革的内部横向整合，还包括了中央与地方之间上下联动的纵向整合。

实行大部制，最核心的目标是转变政府职能。目前，政府职能转变不到位，“越位”和“缺位”现象并存。其主要原因，就在于部门职能配置不够科学、机构设置不尽合理。大部制改革将会加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管

好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。换言之，推行大部制就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。

实行大部制，另一个着眼点是提高政府效能。政府部门职能交叉、权责配置脱节、多头重复管理的问题比较突出，成为影响行政效能的体制性障碍。例如在城乡建设、环境资源、交通运输、食品药品管理等领域，都存在着类似的问题。实行大部制，从体制上减少职能交叉现象，理顺部门关系，明确部门责任，无疑有助于提高政府效能。

二、大部制实施的背景及意义

十七大提出大部制的改革思路，是在总结我国过去几十年的行政管理经验，适应市场经济发展规律和借鉴发达国家行政管理体制改革成熟经验基础上，并结合我国实际情况在新的历史条件下的一个新举措，因此大部制的出现有其时代背景。改革开放以来，我国为完善行政管理体制，先后于1982年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年进行过五次机构改革。此次政府机构改革已是30 年来的第六次。国务院行政机构改革是历届政府改革内容的重点之一，1982

年国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1 万人减为3 万人；1988 年国务院部委由原有的45个减为41个；1993 年国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%；到1998 年再次大规模机构改革，国务院的组成部门由40个变为29个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了；2003 年为适应加入WTO 的需要，再次进行了机构改革。尽管每次改革的背景与任务不同，过程、效果有所不同，但历次改革都适应了经济社会发展的阶段性需要，政府职能转变取得重要进展，机构设置和人员编制管理逐步规范，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，为中国这艘巨轮的破浪前行提供了重要的制度保障。同时，这些改革的经验也为推行大部制奠定了坚实的基础，指明了方向。

从总体上看，我国目前的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求。但面对新的形势和任务，当前行政管理体制还存在着一些不相适应的方面：政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务基础较为薄弱，机构设置不尽合理，部门职责交叉、权责脱节、效率不高的问题比较突出，有些领域权力仍然过于集中，且缺乏有效制约监督等。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展，因此，深化行政管理体制改革势在必行。大部门体制是市场经济发展与公民社会不断发育而提出的服务型政

府目标的必然要求。“大部门体制不是领导层要不要搞的问题，这

是市场经济发展到一定阶段的必然趋势。”它是我国行政管理体制改革深入的正确选择。

（一）实行大部门体制，有利于政府加快职能转变，实现由微观管理转向宏观管理，直接管理转向间接管理。传统的“小部制”最大的弊病在于党政权力过于集中，机构臃肿、层次过多、人浮于事、职责不清、相互扯皮、工作效率不高。这同政府目标太多、事无巨细大包大揽有很大的关系。在微观事务中，管得太多、统得过死就容易造成机构和人员膨胀；另一方面，政府把过多的事务揽到自己身上，又会导致宏观调控的目标与管理总目标有些许差异而排斥组织或其他人。

（二）实行大部门体制，有利于理顺条块关系，实现政令畅通，全国一盘棋。在我国长期存在条块关系不顺畅的问题，中央的政策到地方往往会变味走样，究其原因就是中央与地方的权限缺乏明确的法律规定，上下级政府部门对应设置，口径上下一般粗，只是管理的地域大小不同，这会造成上下级行政机关之间事权不清、权限不明、职能交叉，地方对中央的政策往往是有利的执行，不利的不执行，甚至“上有政策，下有对策，下策架空上策。”而实行大部门体制后，中央和省政府主要负责决策和必要的监督，省级以下

的地方政府主要负责政策的落实和执行，做好服务工作，这样有利于政令畅通，全国一盘棋。

（三）实行大部门体制，有利于实现“精兵简政”，消除机构和人员臃肿现象，减轻财政负担，提高民生福利。目前我国行政成本太高，据统计，2006 年行政管理支出占整个财政支出的比重为18.73%，而国际平均水平才不过15.6%。若加上财政拨款的事业单位开支，其行政成本是相当惊人的，这严重制约了政府在社会事业方面的投入。实行大部门体制后，政府可以大“瘦身”，大部分经济和社会事务通过法律手段或社会中介组织来解决，这样就可以避免把过多的社会责任和事务矛盾集中到政府身上，从而减轻财政负担，也有利于民生福利的提高。

（四）实行大部门体制，有利于克服多头管理、争权夺利、相互扯皮、沟通协调难的弊端，提高工作效率。当前，我国政府机构数量过多，分工过细，性质趋同，职能交叉的不在少数。众多的政府职能部门表面上看管理似乎很严密，但由于职责交叉导致协调困难、监管不力、执行力不高，各部门都强调自身的重要性，社会经济等问题难以统筹解决，重复建设、资源浪费的现象屡见不鲜。因此，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，提