论公民知情权

论公民的知情权
摘要：知情权，指公民了解公共事务和与个人利益有关信息的权利。

政府通过政务公开，增强政府行为的透明度．从而保障公民的知情权，而公民通过对信息的了解与运用，对政府的行政行为进行监督。

对于发展中的中国，完善各类公开办事制度，提高政府行为透明度和公信力，合法合理的保障公民的知情权是十分必要的。

关键词：知情权，政府信息公开，信息公开法
党的十七大报告中明确指出：合理保障公民的知情权……，由此，对公民知情权的保护在思想上应提高到一个新的层次，作为建设服务型政府的重要目标，保障公民的知情权，政府及全国人民对知情权的理解与保护需重新进行认识。

一、知情权的概念
知情权，英文称为“right to know”，做为公民的一项基本民主权利，有些学者认为，知情权从广义讲，是公民所享有的搜索、接受和传递信息情报的自由，是从官方或非官方获知有关信息的权利，因此又可以称为了解权或知悉权；从狭义上理解，知情权仅指知公民从官方获取有关信息资料权利。

“虽然有人以没有明示性法律规定提及知情权为由，用一副得意洋洋的表情论述说没有这项权利，但这是否定宪法基础的谬论。

”[1]对于知情权，西德、北欧各国在宪法性文件中有明文规定，而许多国家虽无明文规定，但一般认为知情权是宪法中有关规定的文中之义。

知情权包括多个方面，首先，通过言论、出版等表现形式表现出来。

其次，可能通过政府信息公开等制度获得信息。

再次，通过听证制度，使公众的知情权得以保障。

知情权使公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息，使个人发展自身人格以及实现自身价值成为可能，在一定程度上也可以说是公民其他的基本权利得以实现的基础，无论信息与思想的社会价值多么低下，对于自由的社会而言，获取信息的权利都是最基本的。

因此，可以说知情权是人之成为人的保障，是人类不可或缺、不可剥夺的基本权利。

[2]
二、知情权的内容
对于公民通过知情权所了解的内容，不同的学者有不同的看法，有的学者提出知情权应包括五项权利，即知政权、社会知情权、对个人信息了解权、法人的知情权和法定知情权。

有的学者认为包括三项权利，即知政权、社会知情
权和个人信息数据知情权。

我认为：对于中国共产党所致力建设的服务型政府来说，行政机关对公民应当主动公开的信息包括四个方面：
(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的。

对于公民来说，与自身利益有关的相信息是最迫切的，了解该信息后，才能对自己的处境有所认识，才能合理安排自身的生活；
(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的相关信息。

对于一个人来说，只是社会的一分子，其所处的整个社会环境的变化会对他产生相当的影响。

人们对社会信息的了解，不能只局限于一个小区域内，人们需要了解的是全国性的，世界性的不特定的社会信息；
(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的相关信息。

该类信息包括国家机构人员的组成，办事效率，办事内容，国家机关工作人的背景资料及活动内容。

对该类内容的了解，可以帮助公民加强对国家机关的监督，同时可以促进公民对国家机关的信任；
(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

但涉及国家安全、国家秘密以及个人隐私和他人商业秘密的除外。

各种权利的了解，不能侵犯其他公民的合法权益及国家的利益，这是一个概括性的总结，因为社会生活中有太多的未知因素，法律，法规等无法一一列明。

三、知情权在中国的发展
在党的17大报告中，明确表示，要依照相关法律，赋予人民“知情权”，知情权的获取，以政府的信息公开为基础，政府信息由人民缴纳的税款作为成本制作和获取的，政府有义务通过公开、告知及说明理由的方式，免费、及时、准确的将信息提供给人民，从而保障公民的知情权。

从五年前的SARS，及今年的雪灾，地震灾害，我们可以看出政府对公民知情权保护的观念的不断变化。

五年前举国抗击SARS疫情初期，个别地方封锁信息，造成灾情越来越严重，最后变成全国性的灾难，而在今年的雪灾及地震灾害中，政府积极公开信息，有关部门协调一致，准确地向公众传递信息，将灾害和抗灾工作的真实情况告诉公众，让公众及时、准确地知晓与灾害有关的政府信息，获得人民群众对抗灾工作的理解、支持和参与，增加抗灾工作成效，公民通过获取更多更充分的信息后，也能更好的配合政府的工作。

2008年，是中国政府的改革年，党的十七大报告中指出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”“合理保障公民的知情权，监督权等权利”，第十一届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构体制改革方案，这标志着中国政府机构从管理型向服务型转型，向转变职能、提高效能上转变，向适应社会主义市场经济体制的行政管理体制转变，是坚持中国特色社会主义政治发展道路的必然要求，是适应经济社会又好又快发展新形势的必然趋势。

服务
型政府的最关键的一点，就是充分保障公民的合法权益。

四、保障公民知情权的重要性
1、保障公民知情权是我国政府体制改革的客观要求。

近年来，随着我国经济的不断发展，政治体制改革不断的深入。

作为政治体制改革的重要组成部分，各种形式的政府公开制度在实践中得到了长足的发展。

诸如引入公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度。

然而，我们必须承认，实践中推行的各种形式的政府公开制度仍然存在着一定的局限，往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性。

一个部门积累的经验也很难为其他部门所利用，加大了整个制度建设和运作的成本。

由于缺少综合协调机构，对于信息时代的信息公开问题缺少整体的规划和部署，各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。

对于政府信息公开的实体性规范不够，立法极其滞后于制度的实施，因此在很多程序性的制度实施过程中还处于无法可依的状态。

因此，根据改革与发展的需要，总结政务公开实践中的各种经验，通过制定信息公开条例来规范和统一各种形式的政务公开制度，建立合理的政府信息公开体制，保障建立一个透明、公正、公平公信的政府，并以此为基础促使其依法行政，从而进一步来推动我国政治体制改革的进行。

2、保障公民的知情权是国家建设与经济增长的基本保障。

我国作为一个长期的受封建传统影响的国家，政府透明度不足一直是一个比较突出的问题。

缺少透明度的结果是政府信息资源难以为社会所利用，造成社会资源的巨大浪费。

我国绝大部分的有用信息被政府所掌握，但这些信息大多处于不对外公开状态，严重地制约了经济发展。

随着信息化战略的推进，一些地方和部门借助掌握的信息资源谋取不当利益的现象愈演愈烈，与信息化的发展方向背道而驰。

随着信息技术的发展，政府信息资源的开发面临着巨大的机会，同时也产生了许多新的挑战和问题。

应该说，如何保障公民的知情权，推动国家信息公开制度改革，在技术与市场等方面均存在相当大的改善空间。

3、是民主的保障及建设社会主义法治社会的需求。

卢梭曾经说过，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。

对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题，而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。

”[3]
信息作为当今社会一种极其重要的资源，保障信息的公正、公平、公开即信息民主是我国经济发展的必要条件。

而信息民主作为现代民主的重要组成部分，信息民主包括获得信息权、使用信息权与参与信息权。

政府作为社会的管
理者，在行政管理过程中，制作、搜集、存储了大量的信息。

因为政府信息涉及社会生活的方方面面，与人民生活息息相关，而且数量巨大，可以说政府是最为重要的信息源。

而只有公开政府信息，才能满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的需要。

4、公民知情、参政以及监督政府的权利也通过知情权的实现得到保障。

在所有国家，政府都是最大的信息所有者和控制者。

政府往往会利用自身的信息优势地位垄断信息的传播，而公众则处于信息弱势地位，难以获得政府信息。

政府和公众之间的信息不对称会导致许多严重的社会政治问题，例如政府滥用公共权力、政府官员腐败问题滋生，政府进行信息公开改革后，通过提高透明度，保证双方信息的获取的均衡，公民充分了解政府信息，政府的作为与不作为提出自己的意见，监督政府体制改革与社会管理中实施的行为，实现政府领导与人民民主的统一。

5、保障知情权的实现使公民能维护自身利益。

“权利即是法律所保护的利益”，前苏联的C·H·布拉都西也认为:“赋予主观权利，是为了保护利益，所以利益是主观权利的目的，而不是主观权利的实质。

”[4]只有掌握对称信息，民众才能凭借事实趋利避害、做出有利于自身的理性选择。

当事实不断发生、一切消息层却归于静寂，会使公众产生恐慌。

不知何处才是安身立命之地，此时，民众只能凭自身有限的、不对等的消息和经验做出判断，也热心地替别人做出判断。

当判断出现错误时，就会出现社会的混乱。

五、如何保障公民的知情权
我国的公民知情权保障建设才刚开始，综合的信息公开的法律制度还没有建立，政府信息公开还存在很多问题。

政府信息公开的范围不确定、政府信息公开没有明确的程序、没有监督机制和救济手段、没有规定不公开信息的法律责任等问题。

针对现状，知情权保障建设应从以下几方面入手：主要方法包括如下几种：
1、完善政府信息公开部门建设，完善政府信息公开网站与公开载体建设。

我国政府信息公开改革开始较晚，起步较慢，现阶段，大多数政府目前虽建立了信息公开部门，但是部门运作制度都无法完善，部门工作人员少，政府信息公开部门名存实亡，从基础上扼杀了政府信息公开改革的脚步。

政府建立了完善的信息公开部门后，无法建立完善的信息公开载体，导致很多应当公开的信息的无法发布，信息公开也成为一纸空谈。

因此，我们完成部门建设的步骤包括确定机构、明确职能、健全队伍、培训人员、清理规范、健全制度、经费投入、硬件建设、宣传教育、案例积累等等，进一步完善政府改革。

同时进行信息公开队伍建设，转变领导干部理念，扩大社会对政府信息公
开改革的认知。

政府信息公开的基础是服务型政府，而对于受封建思想影响较大的我国政府来说，服务队伍思想的转变显得尤为重要，在此之前，我国政府以领导型政府为主，政府人员高高在上，脱离人民群众的基本需求，无法切实的公开群众所需的信息。

因为，不断的进行学习与宣传教育，使政府信息公开相关理念深入人心。

2、深化政府改革力度，加大政府信息公开的力度。

主要包括两个方面，一为政府主动公开信息，政府主动公开信息是指政府在不需要任何人请求的情况下，主动将其所掌握的行政信息通过各种渠道向公众公开。

通过主动公开行政信息，可使公众了解各种法律、法规、政策等，从而采取于己有利的计划和行动；可使公众直接监督政府，防止行政腐败；还可使各政府之间互通资讯，以便提高行政效率，进行行政协助。

二为政府应相对人要求而公开信息，除了政府必须主动公开之外的行政信息，相对人可以通过向政府请求阅览、抄录或影印等方式来取得。

政府这种依请求而公开信息的方式通常也被称为政府被动公开。

政府未主动公开的信息，包括本身不属于应当主动公开的信息和应主动公开而未履行其公开义务的信息。

如果公众没有法律上的行政信息公开请求权，那么在政府不须主动公开信息或不履行主动公开的义务时，相对人将无法律依据要求其公开。

因此为了使相对人的知情权得到确实保障，应当在信息公开立法中规定公众的行政信息公开请求权，而相应的政府负有应相对人请求而公开信息的义务。

对于进行行政行为的相对人来说，其知情权在行政行为过程中具体体现为阅览卷宗权、听证权、受告知权、受说明理由权以及受教示权（它们之中都包含了请求权），由阅览卷宗制度、听证制度、告知制度、教示制度以及说明理由制度进行保障，政府在做出行为的过程中，如未切实有效履行与这些权利相对应的义务，都有可能导致其行为的不生效、无效或可撤消。

3、健全法律法规建设。

将知情权作为我国公民的一项重要的基本权利确认到宪法中，是解决公民知情权问题首要和关键的环节，也有助于解决政府信息公开立法的宪法依据问题。

同时制订与知情权相关的法律法规，如我国现行的《信息公开法》，该法自2008年5月1日实施之后，在5月12日即经受了较大的考验。

《信息公开法》中列举了多个信息公开原则，例如公开原则，平等原则，服务原则，便民原则，安全原则，法治原则。

确立了一系列重要制度，例如政府信息的主动公开和依申请公开制度，政府信息的公开范围和豁免公开范围制度，遵从法治政府的建设需要求，从法律上保证政府信息公开有法可依。

在此基础上，中国政府还需不断的制订新的法律法规，力争形成一个完整的法律保障体系。

4、通过多种制度保障公民的知情权。

其中主要包括四个制度，一为阅览卷宗制度。

公民在行政程序中有一项重要权利，即阅览卷宗权，这是司法程序中“武器平等”原则在行政程序中的体现。

相对人在行政程序中通过抄写、阅读或影印卷宗及有关材料，对政府所搜集的证据、适用的法律法规、做出决定的动机、意见等有充分的了解后，可以采取有针对性的措施，做到有的放矢，可以与政府形成有效的对抗。

二为听证制度。

听证制度是行政程序法中的重要制度，已为现代各国行政程序法普遍采用。

行政听证制度提供了一个政府与相对人之间进行信息交流的渠道，使得相对人广义上的知情权（寻求、接受和传递信息的权利）得到了保障。

三为告知与教示制度行政行为的告知，是指政府在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向公民公开展示，以使公民知悉该行政行为的一种程序性法律行为。

行政行为的告知对政府来说是一项法定职责，对相对人来说是一项获知行政行为内容的法定权利。

教示是指由政府就行政程序所涉事项，向公民做出辅导的方式、步骤等所构成的一项法律制度。

它具有如下几项特征：服务性、过程性、个案性。

四为说明理由制度。

行政行为说明理由是指政府在做出对公民合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向公民说明其做出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。

行政决定必须说明理由，是现代法治国家公认的一项基本原则。

5、完善知情权监督管理机制和法律救济制度。

“有权利即有救济”这句古谚虽常挂嘴边，然而其实现却绝非易事。

上面所述的对相对人知情权的种种法律保障，如无有效的法律救济途径，则再好的制度也形同虚设。

对公民知情权的法律救济制度具体包括：一为行政复议。

根据对争议行政行为的审查级别，行政复议可分为一级复议制和二级复议制两类。

前者是指相对人对行政复议决定不能再次提起复议，而只能向法院提起诉讼；后者则是指相对人对复议决定不服，还可以向上一级行政复议主体或法律规定的其他政府申请复议。

目前我国及许多国家和地区皆采用一级复议制，相对人不服可径行向法院起诉。

这种制度有利于提高行政效率和维护相对人合法权益的实现。

如政府不对相对人公开信息、该举行听证而未举行或未满足相对人提出的信息公开、阅览卷宗请求等，相对人即可依法提起行政复议。

二为行政诉讼各国行政诉讼制度大致可分为普通法院审理模式和专设行政法院审理模式两类。

当公民知情权没有得到满足或受到损害，可以提起行政诉
讼，由法院进行司法审查，这是监督政府履行信息义务，对相对人知情权救济的最有效途径。

三为行政赔偿与行政补偿。

行政赔偿是针对因政府违法行为损害相对人知情权而言，我国目前规定在行政诉讼中提起行政赔偿之诉的可与行政诉讼合并审理。

行政补偿则是针对政府合法行为导致相对人知情权受损的情况，这一类主要是指，产生于前述政府为更大的公共利益而使相对人基于其所获信息而产生的信赖利益受损，国家应当对此进行行政补偿。

除此之外，还有请愿、申诉、声明异议等救济方式。

但在各国行政法体系之中，相对于行政复议、行政诉讼、行政赔偿和行政补偿方式而言，属于较为次要的方式。

六、结语
保障公民的知情权，作为现阶段政府的主要任务，政府工作任重而道远，只有不断的保障公民获得充分的信息与消息，才能保障国家长治久安，才能保障人民生活水平的不断提高，从而提高政府的公信力，保证公民权的公平与公正。

参考资料：
[1]（日）奥平康弘著《知情权》。

岩波书店1981年10月15日第3次印刷发行，第38页。

[2]（日）芦部信喜著《现代人权论——违宪判断的基准》。

有斐阁1984年3月15日出版.第12次印刷发行，第382页。

[3]〔法〕卢梭.社会契约论〔M〕.何兆武.北京:商务印书馆，1980.
[4][英]哈耶克.自由宪章[M].杨玉生，等.北京：中国社会科学出版社，1999.。