论美国宪政的利弊

题目论美国宪政的利弊

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一、对孙仲老师《美国政治文化中的现实主义》中第一部分第二节及

第三节（P29-P30）的看法

P29 在各州内部，债权人和债务人的冲突日益尖锐。马萨诸塞州西部的农民用武力打开监狱、释放债务人的“谢司起义”，把这一冲突推向极致。乔治华盛顿看到：“十三个主权体勾心斗角，而且全都把劲使在联邦政府首脑上，不久就会招致整体的毁灭”。而打败英军并不意味着外国威胁的消失，英国、法国和西班牙包围着这个内部分裂、又没有强大中央政府的新生国家。国内商业调控和税收等经济问题也亟待解决。

独立战争之后问题接踵而来，战争胜利并没有解决一切问题，内忧外患之时美国国内的不同利益集团为了维护自己的利益不得不一同进行协调。

首先是债权人集团。在美国独立革命期间，政府通过向有产者发行债券来筹措战争费用。至战争结束时，全部未偿还公债达7600 多万美元之巨。按照《邦联条例》，中央政府无权对商务活动进行任何约束，也无权直接征税。所以根本就没有可能筹措款项，用来支付债券持有人的本息。剩下的办法似乎只有靠各州偿还，但是各州显然不愿意偿还国家公债即大陆债券，甚至对于应该由本州偿还的公债也不愿偿还。债权人集团意识到，致使他们的私人财产无法得到保障的关键问题在于没有一个强大的中央政府。同债权人集团同时崛起的还有工商业集团，因为中央政府的弱势，无法收取关税，因而也无法对新崛起的工商业集团在与英国工商业竞争中提供有效的保护，甚至他们的商船在海上航行都因为没有一个强大的政府军队保护而屡受抢掠，因此工商业集团也盼望一个强大的中央政府。还有土地所有者阶级，他们中不少人本身就是原来的公债持有人，将公债换成了土地。而土地也因为《邦联条款》下的中央政府弱势而贬值，所以，土地所有者也希望通过改变宪法而建立一个强大的中央政府。

可以说，在1787年制定的宪法中，利益集团的影子随处可见。参加制宪会议的54名代表的利益背景做一列举：在参加费城制宪会议的54 名代表中，目前有据可查持有公债的超过40 人。其中持有巨额公债或者亲属持有巨额公债（超过5000 美元）的有25 人，拥有巨额数量地产的超过14 人，新兴工商业巨子超过35 人。他们中不少人兼有三重身份。制宪会议代表分布中另一个有趣的事实是，每州都有一个以上的代表拥有巨额公债。宪法的制

定在一定程度上是各个利益集团博弈和妥协的结果。

P39种种制衡措施中，法院可以否决立法机关制定的、但法官认为是与宪法相抵触的法律权力——“司法审查”，被认为是美国宪法对政府艺术最大的贡献之一。“不受社会上不时出现的不健康心态影响的”“独立的法官”所主持的联邦法院，被认为是“宪法的良心”的保护者。而在美国这种设计使司法诉讼有时可以补充甚至超越立法，在保障人民的“天赋人权”上比英国多了一道屏障。

美国最高法院的独立性，的确起到了对人民权利的保证作用，对总统和国会都形成了一定的约束，但是这样的一个制度，也有着不少问题。

大法官的出身、教育、职业背景、宗教信仰、年龄、党派归属及任职前的政治和司法背景均有着很大的不同，这就意味着在法律判决中，法官的个人因素会对结果产生很大的影响，“法治”，有沦为“法官之治”的倾向。特别是政治倾向对于法官做出判决有很大的影响。最高法院的大法官由总统任命，终生任职。总统往往会选择与自己政治倾向相同的大法官，这就是使得最高法院进行判决时会出现政治主张之争，这不利于保护最高法院的司法独立性。

与此同时终生任职的制度导致大法官的年龄在不断升高，虽然很多大法官在任上兢兢业业，恪守职责，但是偏高的年龄还是对其履行自身职责带来的一定问题。上个世纪40岁的大法官还有不少，而到了现今，满头白发已经成为了大法官的象征。尽管年龄意味着经验丰富，但是丰富经验也会带来对其自身的约束和局限。

二、论美国宪政

一、历史与自然

1776年《独立宣言》诉诸自然权利论，宣布了与母国的决裂，标志着美国宪政史的开端。但自然权利论的引入并没有割断美国本土的历史羁绊，南方的种族奴隶制问题变成贯穿美国宪政史始终的难题。按照自然法，自然的上帝赋予各个民族以独立和平等的地位，在自然状态中所有的民族都是独立和平等的，但在历史中，不同的民族可能因为某种偶然原因结成某

种可以解除的政治联系，当曾经的政治联系解除，不同的民族依然将回到独立、平等的自然状态中。《独立宣言》中承认黑人是一个民族，也拥有“神圣的生命和自由的权利”。但是这样的承认在之后的制宪过程中并没有被坚持。在争论关于国会第一议院的议席分配时，有代表认为，“黑人只能当做固定资产计算。黑人没有自由，没有个人的公民权利，没有获得固定资产的特权，相反，他们本身就是固定资产，与其他固定资产一样”。’北方的黑人奴隶很少，南方的黑人奴隶很多。将黑人计算入人口基数，对北方的意义不大，但却会大大增加南部各邦的代表数。1783年新泽西的人口是139000人，包括10000黑人，而1774年弗吉尼亚的人口是650000人，包括300000黑人。如果除去黑人，只算白人人口，那么弗吉尼亚在第一院的代表数就只是新泽西的2。7倍不到，如果把黑人计算在内，弗吉尼亚的代表数将是新泽西的近4。7倍。

制宪会议最后达成的妥协既没有采取奴隶邦的观点，也没有采用自由邦的观点，最终通过的宪法文本是两者的折衷:“众议员名额和直接税税额，在本联邦可包括的各州中，按照各自人口比例进行分配。各州人口数，按自由人总数加上所有其他人口的五分之三予以确定。”所谓“其他人口”其实就是奴隶，但避免使用“奴隶”的字眼，奴隶人口数最终打了个六折算进去了。这就是“五分之三条款”。可以说，正是通过把南方的奴隶制通过“五分之三条款”砌进宪法，整部美国宪法才得以制定出来。与此同时，也正是因为这一妥协，又为这部宪法埋下了毁灭的种子。1857年，美国最高法院在斯考特案”一案中，判决黑人奴隶为财产，而不是宪法上的“人”，标志着美国宪政中这一苦心维系了数十年的的妥协走到了尽头。对此案写下法庭意见的坦尼法官没有意识到，将黑人奴隶视为财产，对个别的白人奴隶主是有利的，但却削弱了南方奴隶州留在联邦内的理由。因为南方在众议院的代表权，正是建立在奴隶不完全是财产的基础上，将奴隶完全视为财产，南方在联邦内的代表制基础便不存在了，联邦众议院、参议院、总统、最高法院，所有这些1787年宪法创造出来的东西也就变得

摇摇欲坠了。与独立前的形势一样，宪政破产之处，战在一系争成为解决问题的唯一方案。1863年，林肯在南北方刚刚厮杀过，留下七千多具尸体的葛底斯堡战场发表《葛底斯堡演说》，其开头说:“八十七年前，我们的国父在这块大陆上创建了一个新国家，这个国家孕育于自由，致力于人人生而平等的信条。”

内战后通过的第十三修正案终于废除了奴隶制，第十四修正案废除了五分之三条款，第十五修正案规定:“合众国公民的选举权，不得因种族、肤色或以前是奴隶而被合众国或任何一州加以拒绝或限制。”这些修正案的主旨，是排除奴隶制对政治代表制的影响，力图将政治代表制建立在《独立宣言》“人人生而平等”的基础上。美国内战后，南方种族奴隶制被废除了，种族隔离制却随之建立。历史形成的偏见无法一夜消除，美国宪政中自然与历史的矛盾，必然在很长的一段时间内，不断撕扯着美国，给民众带来巨大的伤痛。

二、集权与分权

与英国殖民母国的共同斗争使相对独立的各州联合了起来；相同或者相近的宗教、语言、法律等也曾使成立一个统一的国家成为一种可能；独立后的各种内忧外患的现实而言也使美国人感到需要一个统一的国家、一个强有力的政府。但是大多数美国人在利益、习惯和感情上都更多地与地方政府休戚相关，同时担心过于中央集权的政府会对人民带来危害，因此，在1787年的的美国，联邦制是显而易见的选择。

联邦制不仅仅是美国人为了保持其独立、自治习惯的一种被动的、现实的选择，同时还蕴含着开国者的一种创造性设计：通过中央和地方的“垂直分权”——某些全国性的权力授予中央，剩余的与地方繁荣有关的权力仍归各州政府；二者的权力都源于宪法，相互不能收回——设臵了一个纵向的联邦与州政府之间的制约于平衡的宪法机制，来达到抑制滥用权力的暴政的生长的目的。

美国的开国者使联邦政府和地方州政府分享整个国家主权，州权不能被联邦权力所取消，对制约中央权力的专制发挥了积极的作用。但是与此同时，州权的独立也产生了一些问题。

南部种族主义势力利用州权直接对抗联邦法律，尤其是在南部社会长期存留的传统问题上。尽管在过去一百多年来，黑人选举权利是受到宪法保护的，但是有1/5的州对联邦政策持抵制态度。尽管从1954年以来，联邦已在法律上取消南部各州学校的种族隔离，但是十年后，进人黑白混合学校的学童，在边疆州只有9 %，极南各州只有1%。问题在于，尽管联邦宪法修正案作出法律规定，最高法院作出裁决，可是各州州政府在本辖境内执行法律的幅度大有规避余地，执行的程度也有很大弹性。只有在州当局明白显示出无意或不能执行宪法时，联邦当局才能进行干预。比如在1957年阿肯色州的小石城事件中，川长福伯斯公然拒绝执行联邦宪法，蔑视联邦法院关于黑白学生共校的裁决，艾森豪威尔政奋不得不调动一千名联邦伞兵去小石城去强制执行联邦法院命令，从而使他成为动用军队来平息国内“骚乱和反联邦”的第十四位美国总统。第二个类似事件是在1963年9月肯尼迪任急统时发生的。亚拉巴马州州长乔治〃华莱士拒绝接受联邦法院关于州立大学不得排拒黑人学生人学的裁决，亲白站在州立大学门口阻挡根据联邦法院的命令来入学的两名黑人女学生。最后，也还是联邦当局使用武装保护学生入学来解决的。

历史上发生的三次分离事件也暴露州权过大的隐患。第一次是19世纪初新英格兰地区五个州的分离事件，第二次是英美战争结束后南部地区的分离事件，第三次则是南北战争。三次分离事件最后都被解决，主要是因为文化统一和经济联系的加强使得分离运动并不深得人心，同时强大的反分裂势力也有力地阻止了这些分裂事件。但是应当看到的，州权的独立性很容易被别有企图的势力所运用，危害到国家的统一。

三、民主与效率

美国的开国者们在双重主权的纵向分权与制衡的基础上，精心设计出了以横向上分权与制衡为主要特征的国会总统制。他们用这种彻底的三权独立、独特的制约平衡机制的国会总统制，代替了英国的议会至上制，来对政府权力进行授予和限制。国会制定法律，但总统又可以予以否决。总统实施法律，但必须由国会提供经费。法案需要参众两院的共同批准才有效，而参众两院在制定法律时互相有绝对的否决权，最高法院可以宣布议会通过、并由总统签署的法律为违宪，而法官则是由总统任命并由参议院批准的。这样的制度在制约的同时也带来了效率低下的问题。还在50-70年代，由于总统和国会相互否决，每一方拟订的许多政策即成为废纸;总统的国内政策建议为国会通过的不足1/2，即便在总统享有最大决策权的外交领域，总统的主张半数不得施行。80年代以来，由于总统和国会互相制止对方行动而致使政府动弹不得的状况更加恶化。

美国家庭所迫切需要的医疗保险制度至今无法实行，3000多万美国人至今仍生活在有病难求医的恐惧之中，这在其他发达国家已是摆脱多年了的恶梦。美国总统不仅在内政上受到极大的约束，在国际舞台上同样被国会套住了手脚。里根总统行事何其果决，然而他的援助尼加拉瓜反政府军的政策被国会挡住，无法公开执行，绕开国会秘密行动，终被国会揪住而

闹成“伊朗门”事件，最后不得不向国会赔罪。

美国宪法奉行一种坚定的价值取向，那就是不计效率以维护民主。共同制定美国宪法的那55位代表中在效率与民主这对矛盾面前，他们宁愿以牺牲效率为代价而崇奉民主。曾任联邦最高法院大法官的布兰代斯极为明确地说透了这一点:“1787年制宪大会奉行分权学说不是为了提高效率，而是要杜绝专权。”

不计效率以维护民主的价值取向一直支配着两百多年来的美国政治家和公众。有两个事例说明了这一点。其一、迄今美国总共通过了27条宪法修正案，而在这么多的修正案中没有一条矛头指向分权制衡的宪政体制。其二、战后以来，美国选民习惯性地选举一党主掌白宫，同时选举另一党作国会山上的老板，造成一届又一届的“分裂的政府”，令总统与国会总是操剑相向，“民意测验表明现在大多数选民喜欢政府两大部门之间的这种制衡制度。”1992年。民主党包揽宾夕法尼亚大街两头的大胜仗实属多年不遇的例外。

在美国宪政体制中三个特点使得政府的效率收到了很大的影响。第一：国会具有与总统同等的决策权，这又具体表现在两个方面。一、国会与总统各持一套政策。在分裂的政府的状态下，总统每每对某个重大问题提出一项政策，国会便拿出自己的政策与之相对。例如，国会选举制度如何改革，联邦对医疗保险问题持何态度，是否制定平衡预算的宪法修正案，

是否赋予总统以单项否决权，税收是增还是减，开支是多还是少等等，国会长年与总统各唱各的调。第二、国会拥有与总统同样方便而有效的否决权。国会的多级议事结构中，每一级议事单位(例如小组委员会、委员会、全院大会、一院、两院)都能够不担任何政治风险地否决总统建议的法案，致使总统渴求的政策胎死腹中。第二：美国国会具有一套发达的议事制度。这表现在“参、众两院地位平等，权力对应”、“充分体现分工分权的议事规律的小组委员会一委员会制度”和“国会两院分块决策—集中协调—劝说的政党领导制度”。总统需要同时说服两个议院，才能得到自己想要的立法。而复杂的分级分工制度使得法案必须经过多层审议。各个委员会运用其知识优势和权力，在很大程度上决定它们分管的议案的内容和命运。很难发现全院大会审议的哪一项议案未经小组委员会、委员会大幅修正;更有甚者，绝大多数

议案根本到不了全院大会，就已被委员会淘汰。即使通过了层层审议，法案也不一定就能通过。“国会两院分块决策—集中协调—劝说的政党领导制度”这种领导方式尊重并鼓励普通议员

积极行使其平等的议事权，最大限度地参与决定法案的内容和命运;政党领袖只能劝说本党议员支持党的议案，但没有强迫本党议员服从的纪律手段。这种政党领导方式更是加重了总统的困难，因为，仅仅争取两院领袖、甚至争取两院主管的小组委员会、委员会领袖，都仍然不足以通过总统所需的议案，总统还必须一一说服两院的众多议员，否则每一位参议员、众议员手中的那一票往往就足以臵总统的政策于死地。

2013年9月20日开始至30日晚间，在共和党内“茶党”等保守势力的强烈要求下，国会众议院议长博纳至少三次提出不同版本的临时拨款议案，这些议案都与阻挠奥巴马力推的美国医疗保险改革实施内容相捆绑，但都没有得到民主党掌握的参议院的通过，最终导致联邦政府预算至今没有着落。2013年10月1日，美国联邦政府的非核心部门关门。2013年10月7日，奥巴马急签军方支薪案，五角大楼9成员工或复工。2013年10月16日晚结束联邦政府关门。这一次政府停摆事件也正是对于美国宪政弊端的一次折射。从理论上看，民主与效率并重，比不计效率以追求民主要困难得多，但却可取得多;从实践上看，唯有民主与效率并重的宪政价值取向，才符合当代生活对政府统治的客观要求。美国宪政追求民主的做法值得肯定，但是如何更好地提高政府的行政效率，也是必须解决的问题。

四、对美国宪政的总体评价

由于时代的局限和制宪者个人的局限，美国宪法中所固有的种种设计缺陷随着环境的变化逐渐暴露出来，但是在宪法诞生后的200多年里，美国特色的联邦宪法，不仅帮助美国人渡过了当时的难关，而且为他们二百年来基本良好的社会运行打下了见识的基础，同时也为

世界宪政设计提供了一种独特的理论与实践模式。美国宪法亟待解决的问题，不仅仅应当是美国人民所需要思考，也是全世界人民可以探索的关于民主的未解命题。