有效政府与有效市场 改革历程中的政企关系回顾与前瞻

有效政府与有效市场：改革历程中的政企关系回顾与前瞻

冯华任少飞

（山东财政学院，山东济南 250014）

[摘要]政府、企业和市场都是资源配置和资源利用的组织形式，企业改革和政企关系变化背后的原因是寻求资源有效利用的制度。本文围绕政府与企业的关系对中国企业改革的历程进行了回顾，清晰地看到了中国企业改革的路径和政企关系演变的趋势：从放权让利到政企分开，从企业自身的改革到变革企业发展的外部环境，最终到政府职能的转变和市场机制的形成，指明了中国企业的改革将最终通过政府职能的转变和市场机制的完善来完成，即有效政府与有效市场的建立。本文以政企关系的历史考察和国际比较为参照系，具体分析了我国政企关系的发展趋势。

[关键词] 企业改革；政企关系；模式选择

一、政企关系考察的对象和理论视角

企业改革和政企关系的调整是贯穿中国经济改革过程始终的重要课题。依据产权关系，我们可以简单地把处于改革过程中的企业归为两大类，一类是从计划经济向市场经济转型的原来的国有企业，一类是在市场经济环境中成长起来的大量非国有企业，包括民营企业、外资企业等。在市场经济中这两类企业具有平等的法律地位，虽然我们对政企关系改革的回顾主要考察第一类企业，但是对政企关系的前瞻，必然包括第二类企业。由于西方国家的市场经济已有四百年的历史，政府和企业的职能和法律地位已经历史地确定下来，自由市场经济的理念深入人心，政企关系不再是理论研究的重要问题。但是，在中国，经济在转轨、政府体制也在转轨，政企关系必然成为理论研究的重要课题。

1997年，世界银行发表了《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》，明确提出了“有效政府”的概念，引起了西方学者关注，国内学者张曙光等人从政府职能出发研究有效政府，胡家勇对有效政府进行了初步的经济学分析。我们考察政企关系首先放在中国经济转轨的背景下，理论视角包括：（1）自由市场经济的理论视角，从古典经济学到新古典经济学，都主张自由放任，尽量减少政府干预，一般均衡的价格理论证明了完全竞争的有效性，因此，企业受市场的有效约束，政府不需要干预企业。（2）管制经济学的理论视角，20世纪垄断企业的发展催生了管制经济学，主张通过政府管制，限制垄断，充分发挥市场竞争机制的积极作用，以增加企业活力，提高经济效率。（3）产权经济学的理论视角，科斯定理说明了产权和法的重要性，产权明晰和健全的法律制度，是市场有效性的保证。以科斯定理为核心的产权经济学始终关注的是产权与资源配置效率之间的关系，其本质是崇尚私有制、自由经营和自由市场。（4）转轨经济学的理论视角，把企业改革和经济体制改革放在从计划经济向市场经济转轨的背景下，综合以上理论视角，从“华盛顿共识”到“后华盛顿共识”，再到“北京共识”，从强调稳定化、自由化和私有化为主要内容，以新自由主义经济学为基础，到强调政府的良好运作才能有私有产权的高效率；没有约束的放任自流，将会带来极度的不平等和不稳定。而作为中国改革实践的经验总结“摸着石头过河”的渐进式转轨理论，为中国经济体制改革及企业改革提供了理论依据。

国内对政企关系的研究，综合运用了以上理论视角，林岗教授（1999）认为：以确立企业的市场竞争主体地位为立足点，从放权让利到建立现代企业制度，建立与市场经济相适应的社会主义国有企业治理结构，转变政府经济管理职能，真正实行政企分开；将企业自身的

改革与整个经济制度环境的改革结合起来，从企业管理体制改革单项突进到各项改革措施综合配套，使企业改革与其他领域的改革相互衔接、相互促进、整体推进。中国的经济性管制存在的主要问题是缺乏有效的法规支持，更缺乏具有独立性的政府管制机构，由于被管制产业绝大多数是由国有企业垄断经营的，实行政企合一的管理体制，因此，中国的经济性管制还不是严格意义上的政府管制，需要进一步的改革加以规范。吴易风、吴树青、胡代光、丁冰、颜鹏飞和何秉孟纷纷主张，国有企业改革的关键环节，不是改革所有制，而是根据现代市场经济运作的要求和马克思主义关于财产的各种权利可以分离的理论，实行政企分开，所有权与经营权分离，使企业成为市场主体。通过产权改革实现“政资分离”。刘伟（1998）、常修泽（2005）认为：国有企业的“政企分离”必须与“政资分离”统一起来，而政资分离实质上需要根本改变国家对企业的出资人制度，需要改革企业占有制度，需要创造公有制的新的实现形式。林木西（2005）教授认为，国企改革虽然强调产权制度的改革，但是在实践中却出现了产权失灵的现象，即产权改革无法达到预期效果。这主要是由于地方政府的行政权与产权的限制造成的、地方政府既是国有股的最大股东，又是经济增长的主体，这种两难境地造成了行政权与财产权的对立。因此要对地方政府进行再一次的定位，明确政府与企业的关系，创造良好的制度创新环境。上海财经大学经济学院何玉长（2005）教授认为，目前国有资产由中央和地方共同担任出资人，但却不承认地方拥有国有资产所有权，这是一个矛盾。这样的结构使得国资监管部门有行政化的倾向，实际上又回到了政企不分的老问题上。因此，应该承认地方国有资产所有权，使地方出资与地方资产所有权相一致。南开大学经济研究所周冰（2005）教授认为政府行为目标的变化带动其职能定位发生调整，从而引起体制结构的变动，进而完成改革的平滑转型。自政府目标发生偏移，把经济目标上升到首位以来，中央政府对地方政府的考核目标发生了变化，地方政府开始像企业一样从事经营活动，而国有企业只是作为他的分支机构，从来没有获得真正自由。因此，国有企业改革的目标应当是转变政府行为企业化的趋势。针对政府与企业的关系问题，蒋少龙（2005）教授提出，政府和企业身份的双重性使国有企业难以搞好。国企一方面是市场经济的独立主体.以实现利润最大化为目标，另一方面又担负社会责任如稳定等；政府既是政治实体又是经济实体。解决这一问题首先要进行政治改革，转变双重身份。

以上学者对企业改革进程中的政府与企业关系的论述，侧重点虽有不同，但背后的逻辑是共同的：改革方向是正确处理政企关系，本文综合运用转轨经济学的理论视角，回顾企业改革和政企关系的变化，并通过与成熟的市场经济国家相比较，展望我国政企关系变化的趋势。

二、改革历程中的政企关系回顾

（一）1949—1978年的企业改革和政企关系

1．建国初期国有企业管理体制的形成。50年代中期，国家对国有企业采取了直接计划管理、直接下达指令性计划的管理方式。对大型国有工业企业，中央各部门直接管理，它们所需的生产资料由各主管部门按计划供应，享受国家调拨价，产品由商业、物资部门收购调拨。在财务上，国家对国有企业实行统收统支，企业的利润和折旧基金全部上缴。这一阶段的国有企业在生产、经营、管理等方面完全依赖于政府，企业所能做的就是按照政府的要求进行生产和销售，企业没有自主权。1958年5月，国务院做出的《关于实行企业利润留成制度的几项规定》中指出：减少指令性计划，扩大企业计划管理权限；国家和企业实行全额利润分成制度，扩大企业的财权；规定除厂长、副厂长、主要技术人员外，其他人员由企业负责管理，扩大企业人事安排权和机构设置权。

2．60年代中期政企关系的探索。1961年中共中央颁布的《国营工业企业工作条例》（即