我国湿地保护管理制度建设

我国湿地保护管理制度建设

今年以来，中央连续出台一系列政策和文件强调生态文明建设，其中对湿地保护和管理也更加重视，多次提到这个问题，充分体现加强湿地保护管理的重要性和紧迫性，湿地问题已成为生态建设、环境保护的重要内容[1]。中共中央、国务院今年五月份颁布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，作为当前和今后一个时期推动我国生态文明建设的纲领性文件，突出把健全制度体系作为重点，强调制度建设在推进生态文明建设中的基础地位，对实施用制度保护与管理湿地提出了明确的要求、紧迫的任务和遵循的原则，也为探索建立中国特色湿地保护管理新模式指出了方向[2]。

1我国湿地保护管理制度建设的重要性

1.1制度建设是开展湿地保护管理的重要表征

1.1.1当前，我国湿地保护面临的压力较大，存在的问题不可低估据统计，我国现有湿地面积5360万hm2，占全部国土面积的5.58%。有46处湿地被列入国际重要湿地，570多个湿地自然保护区和900多个湿地公园，共有2340万hm2湿地得到基本保护。湿地是珍贵的自然资源，被称为“地球之肾”，对于维护生态平衡具有不可替代的综合功能。对于湿地的保护与管理，近年来我们做了不少工作，诸如湿地立法、湿地保护体系建设、退耕还湿等等，但当前湿地保护面临的困难和存在的问题还很突出。湿地破坏到目前为止还难以遏制，据长期研究和统计，近半个世纪来我国湿地面积损失率达21.6%。在湿地面

积减少的同时，由于人为干扰，湿地长期以来遭到破坏，使生物多样性减少、生态功能下降、污染加剧的形势变得十分严峻。很多湿地原始景色已不再具备旅游价值。另外，诸如管理体制机制不顺畅，多头管理，各自为政、各行其是，不统一、不协调，加之长期以来湿地保护管理能力薄弱，资金投入严重不足，基础设施建设滞后，科技支撑体系缺失，产业发展落后等等，问题相互交织和叠加在一起，使得原本就脆弱的湿地越发困难、举步维艰，现状不容乐观。

1.1.2制度建设薄弱导致湿地目前状况的主要原因之一生态环境滞后于社会经济发展的状况固然与自然原因及发展阶段有关，但更与法治和体制机制等制度因素息息相关。一是制度缺失，二是制度贯彻执行不力。我国生态环境保护已走过几十年的历程，但生态环境总体恶化的趋势仍未得到有效遏制。虽然我们也制订和出台了许多保护生态环境的法律制度，但这些制度安排的作用并没有充分发挥出来，唯GDP 论英雄、漠视生态环境、有法不依、执法不严、甚至无法可依的现象比较突出。导致今天的局面，教训是惨重和深刻的。必须把制度建设作为推进湿地保护管理的重中之重，着力破解制约湿地保护管理的体制机制障碍，形成激励与约束并存的湿地治理长效机制。

1.2制度是湿地保护管理规范、有序、高效运行的基本保证

1.2.1完善的生态文明制度体系，是人与自然和谐发展的基础制度进步是生态文明水平提高的重要标志，也是突破生态文明建设各种障碍和困难的有效手段。湿地保护管理与经济社会发展和人民生活密切相关，不仅可以很好地支撑生态文明建设的需要，而且通过合理的保护

与利用相结合，特别是与富有智慧、有市场化前景的经营模式相结合，力求保护与利用辩证统一，生态与民生协调推进，对于更好地发挥湿地多种功能，促进绿色化发展具有重要意义。完善的湿地保护管理制度体系，一方面应包括管理者的决策和责任制度，如综合评价、目标体系、考核办法、奖惩机制、责任追究等，另一方面还应包括针对当事人的执行和管理制度，如湿地管理制度、有偿使用、赔偿补偿、市场交易、执法监管、生态红线等。显然，制度的基本保证作用对湿地保护管理是一刻不能缺少的。

1.2.2保护管理好湿地，必须从建立和健全管理制度入手实现中央提出的到2020年全国湿地面积不低于8亿亩的目标，就要在科学评估湿地系统的生态承载能力和对湿地保护管理能力的前提下，适度有序地合理利用湿地资源，使其面积不减少，功能不减退，为此，首先必须从制度建设入手。制度是人们行为的准则和规范，没有规矩不成方圆。生态文明建设是理念、制度和行为的统一，它通过尊重自然、顺应自然、保护自然的科学理念指导制度设计，再通过制度规范和引导人们的行动，制度是依据，实施是保障，从而构成一个完整的统一体[3]。用制度保障生态文明建设应该说，是大势所趋，也是必然所归。加快建立系统完整的生态文明制度体系，并对生态文明建设的法制化、制度化进程做出周密部署，使制度的引导、规范作用更加突出。必须牢牢地把握这个根本关键。

2我国湿地保护管理制度建设的基本要求

2.1树立法制观念

法制化和制度化是湿地保护管理得以实现的制度轨道。长期以来湿地资源受到破坏，就是由于缺少自上而下、自下而上的法律和制度的规范和约束。用制度保障湿地保护管理，必须以法律法规为基础，全面推进依法治湿。湿地保护管理，既要树立自觉性，从生态管理理念的高度来认识，也要强化坚定性，从法制的角度来理解。对湿地保护管理的各个方面各个环节进行制度建设和规章的约束，本质上也是贯彻实施法律法规的延伸，同时也是履行自身管理职责的具体表现。在实际工作过程中，要坚持法治思维，依据有关法律法规制定湿地保护管理制度，依据法治程序出台湿地保护管理制度，依据普法原则宣传解读湿地保护管理制度，依据法治精神贯彻执行湿地保护管理制度。

2.2坚持底线思考

生态环境保护要树立底线思维，底线思维是以“底线”为规则和导向的一种思维方法，它要求对事物有整体性、长远性的把握，始终保持头脑清醒，自觉顺应客观规律，坚持问题导向，科学分析每个具体问题，寻求妥善解决的方法和路径。坚持底线思维，设定并严守资源消耗上限，生态保护红线，环境质量底线，将各类开发活动严格限制在资源和生态环境承载能力之内，要制定负面清单，在红线划定的区域内严格管控，明确责任，明确奖惩，建立管控平台，实行数字化实时监控，最终实现划定的区域性质不改变，重要的生态功能区面积不减少，功能不下降。同时还应制定相应的管控办法，建立严格的指标考核体系，实施有效的监督和控制。

2.3进行系统设计

湿地保护管理涉及问题方方面面，情况错综复杂，需要从观念、制度、技术、管理等多方面入手，提供系统化的解决方案，通过系统手段来综合推进，唯有整体考量才能驾驭全局，也唯有统筹协调才能协同推进。制度建设坚持系统思维，进行系统设计，这既是理顺复杂关联的必需，更是凝聚共识、形成合力的关键。进行系统设计就是要从事前预防制度、行为管制制度、影响诱导制度、事后补救制度等方面健全湿地保护管理制度体系；以生态环境底线管控、自然资源资产产权和用途管制、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计、损害赔偿和责任追究、生态补偿等重大制度为抓手，用系统思维推进制度体系建设。也就是说，作为管理者，既要把握全局、坚持导向，又要通盘考虑、联动各方，科学规划，逐步推进，落实到位，体现系统管理的要求。2.4倡导创新探索当前我国经济社会发展已经进入到全面发展的新时期，已经到了必须加快推进生态文明建设的阶段。生态文明建设是加快转变经济发展方式、实现绿色化发展的必然要求。为此，对湿地保护管理将提出更高的要求，在这里，墨守成规、“死守田园”、按部就班、浑浑噩噩肯定不行，要求我们必须积极探索、大胆实践。当前，如何把握好保护和利用的结合点，实现保护和利用的平衡，就是我们在制度创新方面面临的最大挑战。我们要研究新情况、解决新问题、总结新经验，进行新创新。比如如何建立起有效的市场激励制度，如何解决好各项民生问题，等等，都是需要探索解决的。从湿地保护管理的角度，提出改革任务的举措，提供体制机制保障，发挥制度的引导、规制、激励、约束等功能，规范各类开发和利用行为，如