公务员法立法思想与基本框架

目前中国选举类公务员职务职位职级表
层次 国务院
职务 总理 副总理 国务委员 部长(其他称谓)
职级 1级
2-3级
职位 1人 3-5人 若干 国务院组成人员
省政府 市政府 县政府 乡镇政府
省长 副省长 厅长(其他称谓) 市长 副市长 局长(其他称谓)
县市长
副县市长 局长(其他称谓)
乡镇长 副乡镇长
3-4级 4-5级
（3）聘任制
是指机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的 原则，通过签定聘任合同来任用公务员的一种任职 方式。
聘任制的显著特点：
一是合同管理； 二是平等协商； 三是任期明确，公务员法规定为1—5年，期满可续
聘。
该制度引入市场机制，通过公开招聘或直接选聘的 方式进行
国家将建立人事争议仲裁制度来合法、公正、及时 地处理聘任制公务员的人事争议，依法维护争议双 方的合法权益
（2）考试录用组织权限
公务员法第22条作出规定：“中央机关及其 直属机构公务员的录用，由中央公务员主管 部门负责组织。地方各级机关公务员的录用， 由省级公务员主管部门负责组织，必要时省 级公务员主管部门可以授权设区的市级公务 员主管部门组织。”
（3）考试录用的方式
笔试与面试方式法定化
2、职务任免
在机关工作但不属于公务员范围的人员 有两类：
一是机关中的工勤人员；属于工勤编制， 以前也非公务员，且有机关后勤服务社 会化趋势。
二是过去参照《公务员暂行条例》管理 的部分人民团体、群众团体工作人员。 他们仍然参照公务员法管理，不列入公 务员范围。
有两类属于参照公务员管理：
一类是如工青妇之类的人民团体、群众 团体工作人员；
（二）公务员的定义与范围
1、国外范围划分的一般规定
——以英国为代表的小范围 ——以美国为代表的中范围 ——以法国为代表的大范围
2、我国公务员范围的法律规定 公务员三要素：
——依法履行公职 ——纳入国家行政编制 ——由国家财政负担工资福利
公务员范围主要是以下七类机关的工作人员：
聘任制适用于两类职位： 一是专业性较强的职位。即对专业技术知识要求很高以及机
关的优质高效运行离不开的职位，主要集中在金融、财会、 法律、信息技术等方面。这种专业性较强的职位包括领导职 位和非领导职位。而非领导职位中适用聘任制的主要是专业 技术类职位。 二是辅助性职位。主要是指事务性强，在机关中处于辅助地 位的职位，如书记员、资料管理、文件分发、数据录入等方 面的职位。 实行聘任制，应当经过省级以上公务员主管部门批准。而且 实行聘任制还须具备两项前提条件： 一是编制限额； 二是工资经费限额。 因此，存在两种情形： 一种是机构编制主管部门专门为机关实行聘任制核批专门的 编制，财政主管部门核拨相应的工资经费。 一种是在没有核批聘任指标的情况下，机关只能在原定编制 限额和工资经费限额内，确定部分编制和工资经费，实行聘 任制。
中国共产党机关的工作人员； 人大机关的工作人员； 行政机关的工作人员； 政协机关的工作人员； 审判机关的工作人员； 检察机关的工作人员； 民主党派机关的工作人员。
按照这个范围，截止到2003年底，全国 公务员总数为636.9万人，其中中国共 产党机关72万人，人大机关12.5万人， 行政机关499.6万人，政协机关6万人， 审判和检察机关45.9万人，民主党派 0.9万人。从行政层级而言，中央是 47.5万人（包括驻外、驻地方的工作人 员），省级53.55万人，地市级144.6万 人，县级285.2万人，乡级106.1万人。
——公开、平等、竞争、择优原则 ——科学、民主、法治、效能原则 ——任人唯贤、德才兼备原则 ——监督约束与激励保障的原则
二、附则
（一）领导成员的定义
第一百零五条 本法所称领导成员，是指机关的领导 人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。
（二）关于具有公共事务管理职能的事 业单位参照公务员管理的问题
二是所有职位，不论领导职务还是非领导职务，出 现空缺时，一律采取公开录用的方式补充人员。
我国适用第一种范围。
考试录用限于担任主任科员以下及其他相当职务层 次的非领导职务公务员。而担任领导职务和相对于 副调研员以上非领导职务的公务员，不采用《公务 员法》第四章“录用”规定的录用方式，而是可以 采取下列两种方法中的任一种：一是内部晋升、调 任；二是公开选拔。
第一百零六条 法律、法规授权的具有公共事务管理 职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经 批准参照本法进行管理。
三、分类机制
职位分类的一般要求与我国公务员 分类制度的基本框架对比
一般要求 区分职别 划分职组 明确职系 划分职级 区分职等 设置职位
实际选择 划分类别 职务设置 明确职务系列 明确职务层次与 级别对应的一般原则 设置职位
四是更新知识、提高工作能力的在职培训。这是一 种常规性全员培训；
五是对后备领导人员的培训。
（4）培训实行登记制度。
将公务员的培训情况、学习成绩作为公务员考核的 内容和任职、晋升的依据之一 。
4、 交流机制
分内部交流和外部交流两种： ——内部交流是指在公务员队伍内部的交流，本部
门、本单位内不同职位之间，也可在不同地区、不 同部门之间交流。 ——外部交流，是指与国有企业事业单位、人民团 体和群众团体之间从事公务的人员的交流。 交流形式分三种： 一是调任，即调进调出； 二是转任，即在公务员内部不同职位当中进行交流； 三是挂职锻炼。
一类是如第106条规定的事业单位工作 人员。
（三）适用法律的问题
有关公务员的义务、权利和管理适用本 法。但有两个例外：
一是法律对领导成员的产生、任免、监 督另有规定的，从其规定。
二是法律对法官、检察官的义务、权利 和管理另有规定的，从其规定。
（四）公务员的管理原则
公务员法第4条到第9条规定了公务员管 理的6项基本原则，包括：
（2）委任制
是指由任免机关在其任免权限范围内直接委 派工作人员担任一定职务的任用方式。我国 公务员任用方式以委任制为主。
委任制一般采用逐级晋升形式。 委任制优点：如体现治事与用人相统一，保
证公务员队伍相对稳定，操作简便等 委任制缺点：如用人的主观随意性、缺乏透
明度，能上不能下、能进不能出等
9-14级
备注
非经人大选举产生 （下同）
10-15 级
四、更新机制
包括：
——录用 ——职务任免 ——交流 ——培训 ——辞职辞退 ——退休
1、录用
（1）录用范围
世界各国公务员范围大体有两种：
一是低职务层次的职位采取公开录用的方式，高职 务层次的职位采取内部晋升或外部调任的方式；
公务员法立法思想与基本框架
讲课内容
一、总则 二、附则 三、分类机制 四、更新机制 五、激励机制 六、监督机制
一、总则
（一）立法目的、立法宗旨 （二）公务员的定义与范围 （三）适用法律的问题 （四）公务员的管理原则
（一）立法目的、立法宗旨
1、规范公务员的管理 2、保障公务员的合法权益 3、加强对公务员的监督 4、建设一支高素质的公务员队伍 5、促进勤政廉政 6、提高工作效能
3、 培训机制
（1）公务员培训是权利与义务的统一。 （2）公务员培训强调分级分类培训。
——分级培训，是指对担任不同层次职务的 公务员实施各有侧重的培训，如厅级干部的 培训、处级干部的培训等；
——分类培训，是指对不同职位类别的公务 员实施不同的培训，即按综合管理类、专业 技术类和行政执法类的类别分别加以公务员 培训。
1、增设职位分类的种类
——综合管理类 ——专业技术类 ——行政执法类
（1）行政执法类
指行政机关中直接履行监管、处罚、稽 查等现场执法职责的职位。它具有两大 特点：
——纯粹的执行性，即只有对法律法规 的执行权，而无解释权。
——现场强制性。该类职位主要集中在 公安、海关、税务、工商、质检、药检、 环保等政府部门的基层单位。
（1）选任制 （2）委任制 （3）聘任制
（1）选任制
是指通过选举产生的方式来确定任用对象的任用方式。 —— 中国共产党机关。按照《中国共产党章程》选举产生
的职务：从党中央总书记、常委，纪检书记、常委到地方各 级党委书记、常委，纪检书记、常委等。 —— 人大机关。全国人大委员长、副委员长、秘书长到乡 镇人大主席、副主席。 ——行政机关。地方各级政府的行政长官，从省长、副省长 到乡镇长等。 ——审判机关。各级人民法院的院长。 ——检察机关。各级人民检察院的检察长。 ——政协机关。按照《中国人民政治协商会议章程》选举产 生的各级政协委员会主席、副主席、秘书长。 ——民主党派机关。按照各民主党派选举产生的中央和地方 各级委员会主席、副主席、秘书长等。 还有“准选任制公务员”，如国务院总理人选、政府秘书长、 政府职能部门的首长等等
（2）专业技术类
指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职 责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术 手段保障的职位。有三个特点：
——具有只对专业技术本身负责的纯技术性； ——不可替代性； ——技术权威性（为决策提供参考与技术支持，
行政决策权仍属于行政领导）。 如公安部门的法医鉴定、痕迹检验等，国家安
5、 辞职辞退
辞职有两类形式： 一是辞去公职； 二是辞去领导职务。其中又分四种：因
公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞 职。 辞退，主要是指两年考核不合格者以及 调整岗位时不服从者。辞退无任何处分 意味。
6、 退休
退休有两种退休方式： 一是义务退休，也称强制退休，是指公务员
达到国家规定的退休年龄或者丧失工作能力， 无论自愿与否，都得退休； 二是申请退休，也称自愿退休，是指公务员 具备了法定的条件，本人可以提出申请，经 机关批准提前退休。
5-7级 6-8级
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1人 6-7人 省府组成人员
1人 3-5人 市府组成人员
7-10级
1人
8-11级 9-12级 9-12级 9-13级
2-4人 县政府组成人员
备注 经国家主席提名由全国人大选举产生
经国务院提名由全国人大决定
经国务院总理提名 由全国人大或常委会决定
经省人大选举产生 同上,或由省人大常委会决定 省长提名,省人大常委会决定
五、激励机制
包括考核、职务升降、奖励、工资 福利保险等内容。
全部门的特种技术、特种翻译，外交部门的高 级翻译等职位
（3）综合管理类
指机关中除上述两类以外的履行综合管 理以及机关内部管理等职责的职位。
具体从事规划、咨询、决策、组织、指 挥、协调、监督及机关内部管理工作。
2、创设新职务设置，增加职业发 展的“跑道”
两大类型多种职务序列
共有职务序列 专有职务序列
经市人大选举产生 同上,或由市人大常委会决定 经市长提名,由市人大常委会决定
经县市人大选举产生 同上,或由县.市人大常委会决定 经市.县长提名,市.县人大常委会决定
由乡镇人大选举产生
目前中国非选举类公务员职位职级表
层次 部局级 司厅局级 处局级 科局级
级别 正部级
副部级 正司（局）级 副司（厅局）
级 正处（局）级 副处（局）级
正科（局） 副科（局）
科员 办事员
领导职务
非领导职务
局长(其他称谓)
副部局长(其他称谓)
司局长
巡视员
副司厅局长
助理巡视 员
处局长
调研员
副处（局）长
助理调研 员
科（局）长
主任科员
副科（局）长
副主任科 员
职级 3-4级
4-5级 5-7级 6-8级
7-10级 8-11级
9-12级 9-13级
领导职务
综合管理类职务（非 领导职务） 行政执法类职务
专业技术类职务
3、通过创新级别设置，探索确立职 务与级别的对应关系，形成一种“职 务晋升”与“级别晋升”的“双梯制”
如领导职务为正副10个职务层次，非领导职 务8个职务层次；1993年条例确立15个级别， 将来要增加级别到27个，建立职务与级别的 对应关系，形成双梯制。
（3）公务员培训的类型有5种：
一是初任培训，即对新录用公务员的培训，在试用 期进行，时间不少于10天；
二是任职培训，即对准备晋升领导职务的公务员的 培训。一般在到职前培训，也可在到职后一年内完 成（但需经任免机关批准），时间不少于30天；
三是专门业务培训，即为公务员从事专项工作而提 供所需知识和技能的培训；