对我流动人口社会融合的思考

对我市流动人口社会融合的思考

市公安局指挥中心政委冯冠筹

2011年以来，市委、市政府部署的全民修身行动中，把“新老中山人融合行动”作为十大行动之一，旨在促进流动人口融合到中山市及其建设中。刚刚闭幕的党的十八大提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。这为农民工转移成市民，促进我国城镇化和现代化建设指明了方向。当前，我国的城镇人口比重超过50%，流动人口规模达到历史新高，总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%，流动人口的流量、流向、结构和利益诉求都在发生深刻的变化，融入流入地社会的“市民化”意识不断增强，参与社会管理、享受政治权利、追求“市民待遇”等诉求强烈。但是，由于体制机制缺失保障、社会关系构建滞后、社会组织建设乏力、文化心理存有差异等原因，流动人口的社会融合存在一些隔阂与矛盾，甚至引发了群体性事件，严重影响社会和谐稳定。本文结合中山市实际就如何促进流动人口社会融合、构建“大同城市”，谈几点粗浅看法。

一、流动人口融入社会的诉求表现

据调查，当前，“80后”、“90后”新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半，其中占据主体的新生代农村户籍流动

人口，大多数在城市成长，基本不懂农业生产，基本不愿返乡务农，对城市生活、发展的诉求强烈。如中山市，2011年常住人口312万人，其中非户籍流动人口165万人，占52.9%，在持有居住证的793196名流动人口中，1980年以后出生的有350218人。这些流动人口融入社会的诉求主要表现在“五个转变”：一是从短期滞留向落地归属转变;二是从零散外出向居家迁移转变;三是从打工谋生向追求发展转变;四是从劳力雇用向资源分享转变;五是从底层主张向维护权益转变。

二、流动人口社会融合中存在的主要隔阂

流动人口带来流动的社会。不同的族群、不同的习性聚合在一起，难免存在着隔阂。据调查分析，目前流动人口与当地社会融合主要存在“五种隔阂”：

（一）思想观念带来的隔阂。很多流动人口往往停留在外地人、外来客、异乡人、打工仔、暂住者等惯性思维理念，仍旧把自己定位在农村，定位在外来人口，自感低人一等，对地域歧视存有天然的敏感，对流入地社会缺失归属感和“主人翁”意识，始终保持对流入地社会一种“陌生人”的感觉。同时，一些本地人对外来人口也存在着本土的、固守的排外思想、抵制思想，或偏见，或歧视，或怕利益受损，不愿与外地人接触、交流、融合，导致流动人口与本地人形成两条平行线，增加相互交融难度。

（二）社会生态带来的隔阂。由于流出地与流入地在经济、社会、文化等因素上的差异，大部分流动人口社会关系

的内向性、乡土性突出，不会轻易被同化，基本保留了原本的生活方式、方言方语、风俗习惯、人情世故，往往习惯以血缘、地缘、业缘形成工作圈、生活圈和社交圈，社会活动面呈封闭、半封闭状态，客观上形成了自我隔离状况，加上当前社会公共设施、基层组织服务措施仍不完善，社会共融活动仍然有限，造成流动人口疏离流入地主流社会、主流文化。据中山市流管办调查报告显示，在新生代农民工的交际圈中，接触的频率为老乡50.19%、同事72.58%、朋友39.55%、亲戚15.61%，流动人口融入社会仍存在一定距离。

（三）资源红利带来的隔阂。主要表现为流动人口要求共享资源、同分红利等利益诉求与本地人的利益保护之间存在隔阂。比如我市2万多名代耕农，既不愿意把土地返还当地村民，又不愿意支付土地管理费用，而且违章占地和违章建房，甚至成立非法组织对抗政府、暴力抗法。另一方面，又要求政府解决入户、承认现居住的房屋合法化、没有住房用地的要分配土地、政府收回土地要给予征地补偿和青苗补偿，以及子女上学、就业、参军要与本地人享受同等待遇等。而本地人，在权益受到威胁、蚕食的情况下，也始终坚持“祖辈遗留下来的资源，神圣不可分割”原则，导致流动人口合法、不合法诉求交织叠加，而且与政府依法拆违、收回田地耕种权、本地人捍卫主权之间存在着难以解决的矛盾。

（四）制度设计带来的隔阂。目前，针对流动人口的制度设置往往重管理轻扶持，尚缺乏有效的制度关照。比如户籍关系与福利待遇捆绑在一起，依附在户籍关系上的社保、

医保、入学、就业、购房、出入境等条件剥离难；政府设置的一些门槛偏高，如积分入户的有效期只有三年，时间偏短；积分入户到家庭户的，必须提供房产产权证明原件和复印件，而大部分房产商办理房产证时间要在一年以上，影响入户；积分入户各镇区发展不够平衡，有的镇区指标不够用，有的镇区指标用不完；流动人口申请入户需提交原籍地出具的户籍证明、计生证明，而且返乡办证成本较高，等等。户籍制度以及由此形成的一系列尚不完善的制度安排，是造成流动人口难以融入流入地社会的重要原因之一。

（五）服务管理带来的隔阂。由于流动人口管理体制不够顺畅、部门协调不够有力、管理措施仍存滞后、基层工作相对薄弱，以及一些流入地领导干部存在固有僵化思想，歧视流动人口，导致政策设计、制度建设、工作措施等缺失制衡，服务管理方式简单、方法粗暴。如2011年全市登记在册的非户籍流动人口165万人，办理居住证的仅793196人，登记率和办证率分别约为66%和48.1%；流动人口与本地居民的矛盾纠纷或摩擦性冲突时有发生，甚至引发2012年沙溪镇“6.25”群众聚集问题等。

三、促进流动人口社会融合的对策建议

让农民工真正转移成市民，促进流动人口社会融合，不仅关乎我国城镇化和现代化的未来，也是实现公平正义和维护社会稳定的需要。各级党委、政府和有关部门必须以党的十八大精神为指引，高度重视，加大力度，着力推动“五个破解”、促进“五个融合”，营造良好的社会生态环境，实现社会的

共建共享。

（一）破解意识形态的地域差异，促进思想观念融合。

各级党委、政府应站在构建和谐社会的高度，以科学发展观为统领，树立“以人为本，平等对待，共同发展，共享幸福”的理念，把流动人口的服务管理纳入经济社会发展的总体规划，积极从制度设计、宣传发动、工作推动上占据制高点，意识形态上彻底根除外地人、外来工、打工仔、暂住人口等带有歧视性的称谓；要通过深入走访、设点咨询、问卷调查、网络问政、作客电台、访谈对话、公开电话、公布邮箱、开通微博、QQ群等形式和途径，听取民声，了解民意，吸纳民智，汇聚民力，促进管理服务措施的改进与善治；要大力加强“共建共享、共生共荣、大同城市、和睦相处”等新型城市化发展理念的宣传教育，引导市民充分认识现代城市是新老群体共同创造的结果，促进外来务工人员与城市居民之间的相互理解、相互信任、平等相待，消除两者心理上的鸿沟，实现思想观念的融合。

（二）破解基层建设的单一结构，促进社会管理融合。

当前，各地的基层政权组织基本上是本地人，基本上代表着本地人的利益。2012年9月，广东省召开了全省深化社会组织改革工作会议，印发了《关于培育发展异地务工人员服务组织的工作方案》。根据会议和方案精神，在顶层设计和工作推进中，应将流动人口管理真正纳入社区基层政权组织体系，各级政府通过转移职能和购买服务等方式，给予支持，促进融合。一要纳贤参政议政。要敢于打破基层政权

组织建设格局，主动腾笼换鸟，通过物建、海选、推荐、测评、考察等形式，吸纳部分素质较高、经验丰富、公平正义、群众信赖的流动人口加入到村居两委班子，直接参与村居管理事务；要探索流动人口参与社区选举的新途径，赋予村居选举的选举权和被选举权；要搭建平台，发动流动人口加入消防志愿者、交通志愿者、城管志愿者等志愿服务队伍，引导参加社会公益事业，培养主人翁精神。二要推动依法自治。要针对流动人口中以地缘、血缘、业缘、关系缘、同学缘等集结现象突出实际，以厂企、村居、社区、小区等为单位,组建流动人口服务管理中心、互帮互助小组、外来工之家，或者老乡会、同乡会、同学会、商会、协会等组织，把隐形社会组织纳入显性化管理，实行自管自治。三要建立党团组织。要在流动人口中组建党团组织，或者工会、维权委等，争取把老板、企业家、厂企领导，或者德高望重的族首、长者等发展成为党团员，或者工会、维权委成员，把流动党团员100％纳入属地党团组织服务管理，通过开展正常的党团组织活动和社团活动，增强流动人口的认同感、归属感。

（三）破解制度设计的多元结构，促进工作生活融合。

各级党委、政府和有关部门要换位思考，站在广大流动人口的角度，积极建立完善“三种机制”，致力实现“同城人、同待遇”，促进共建共享：一是权益保障机制。要充分运用经济、行政、法律监管等手段，通过建立“应急周转金制度”、“最低工资制度”、“工资支付监控制度”、“工资保证金制度”、“欠薪企业黑名单制度”、“外来工权益集体协商制度”等系列制度，重点

解决企业拖欠克扣工资、超时加班、漠视安全生产和劳动保护等问题，切实维护和保障流动人口的合法权益；要逐步完善城市基本公共服务均等化机制，对就业务工培训、子女义务教育、儿童免疫保健、养老医疗保险、计划生育、住房等，建立实施统一标准，让流动人口共享改革发展成果。二是社会帮扶机制。要制定完善流动人口享受政府廉租房试行办法，降低申请廉租房门槛，或者通过建立农民工小区、移民新村、安居工程、集体宿舍，或者完善住房公积金、住房补贴、财税支持、金融服务等，帮助流动人口改善居住环境；要制定义务教育阶段学校接受非本地户籍学生就读暂行办法，进一步放宽流动人口子女就读本地学校的条件；要建立社区廉价医疗卫生机构，完善医疗救济制度，为流动人口提供基本医疗服务或绿色通道服务；要通过开设就业讲堂、社区论坛、培训班、咨询热线、宣传专栏等，为流动人口提供更多的就业指导和职业技能培训；要积极组建律师法律援助志愿者队伍，深入推进法律服务、法律援助进社区、进厂企、进家庭活动，为流动人口提供法律援助；要通过实施对口帮扶、家庭共建、减免税收和工商费等，对困难家庭在就业、子女入学、学业辅导、思想引导、经济救济等方面开展困难帮扶活动。三是文化共享机制。要通过创办网站、设立专栏、编印期刊、举办论坛、赠阅党报、ＱＱ群、微博、开展喜闻乐见的文化宣传活动等，着力推进不同价值观、生活方式、风俗习惯的彼此接纳、相互交融，形成有机文化整体；要鼓励本地人与外地人联姻，通过“外来媳妇本地郎”或“本地媳妇

外来郎”建立新老人员的情感纽带；要加强流动人口集中社区、工业园区、企业等场所的文化基础设施建设，通过资源共建、利益共享的文化共享机制，促进新老人员共同参与文化资源开发。

（四）破解户籍制度的城乡藩篱，促进身份地位融合。

户籍制度是当前区分当地人口与流动人口的“三八线”，是享受基本公共服务的“分水岭”。各级各部门要敢于解放思想，善于创新发展，积极破旧立新。一要改革传统式户籍制度。要认真贯彻落实《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）精神，结合实际，可就固定居所、稳定工作，或稳定经济收入等设定户籍登记的省标或市标，把人口统称为“居民户口”、“常住人口”和“流动人口”，按照当地的经济社会发展状况和消费水平，制定实行全民统一或按户籍地统一的福利待遇；要剥离与户籍紧密相连的医保、社保、劳保、就业、就学、公共服务和办理港澳通行证、护照、结婚证等依附条件，条件成熟情况下，把各种福利待遇分别归属公民所在单位、街道、社区、村委，促进共建共享。二要改进积分制实施办法。我市从2007年试点、2009年出台规定并全面实施积分制以来，成效明显，但也存在上述中所谈入户资格时间受限、未取得房屋产权证明影响入户、大部分流动人口不愿放弃原籍地的耕地及计划生育政策等障碍因素。为此，要积极改进、修订完善更加人性化的积分制管理规定，科学测算、设定地域性指标，并探索把承租政府公租房、义务教育、社保、医疗、创业扶持、

就业援助、社会救助、办理乘车优待证等基本公共服务纳入积分制管理，将重要权益向流动人口延伸。三要拓展居住证使用功能。要把居住证作为办理就业、职业介绍、营业执照、税务登记、房屋租赁等社会事务的必要条件，兼顾实施“以证管人”、“以房管人”、“以业管人”、“以网管人”等措施，完善流动人口登记、信息录入、证件制发和服务管理；要抓好居住证配套政策的完善，使流动人口凭居住证享有劳动就业、社会保险、法律援助、计划生育、卫生保健、职称评定等权益；要推广实施凭居住证“异地办证”制度，允许非本地户籍就业人员和高校大学生异地申领出入境证照，实现赴港澳台和出国办证不用返乡；要提高居住证的“含金量”，尝试制发不同类型的居住证，视流动人口的居住年限、纳税情况、就业状况、社会贡献等提供差别化的福利待遇，逐步实现流动人口公共服务和居住管理“一证通”目标。

（五）破解资源红利的历史壁垒，促进生产生活融合。

利益冲突特别是资源红利的共享与分配是人口迁移、人口交流的重要问题，而如何去平衡外来与本地双方的利益是政府在执行人口的流动与入户政策前必须考虑的。代耕农是我市经济社会发展和农村城市化进程中的特殊产物，是党委政府一直以来积极解决但又尚未解决好的历史遗留问题。为此，建议积极采取“五个一”措施，尽快妥善解决。一是开展一次全面摸排。彻底摸清代耕农的人员结构、生产生活状况、违章建筑情况、主要诉求、存在的不稳定因素，以及本地人的思想动态、维权诉求等，为解决问题提供可靠依据。二是

成立一个协调机构。由党委、政府牵头，国土、城建、农业、城管、环保、综治、公安、司法等部门组成联合协调机构，甚至可邀请代耕农代表参与，专司研究解决代耕农问题。三是制定一套工作方案。切实加强代耕农问题的调查研究，从生产安排、转移就业、移民安居、子女就读、耕种补偿、依法拆违、退建返耕等，制定一套切实可行的方案。四是完善一套法律法规。建议省人大和政策制定部门，把妥善解决代耕农问题摆上重要议事日程，加紧研究出台有关法规和政策，着力从法律法规上为解决历史遗留问题提供保障。五是跟进一套安民措施。切实解决代耕农及其家属的入户、居住、就业、社保、子女就读等实际问题，实现法律效果与社会效果有机统一，促进代耕农在当地社会的生产生活融合。