清代官批民调制度与基层社会治理

官批民调及官批民调制度与民间诉讼、基层治理密切相关。有学者指出:“如果说无讼是中国古代政治与法制建设的价值取向，那么调处制度则是实现息讼无讼的重要手段之一。这在中国古代是由来已久的，不仅积累了丰富的经

验，而且形成了整套的制度，是世界上少有的。”［1］官批民

调在中国古代是一种重要的“息讼”实践，但决不仅仅限于此。

（一）官批民调制度的内涵

古代调处制度所涉案件一般包括户婚、田土、钱役、斗殴等细故，以及一些轻微刑事案件，它又可以分为民间调处、官府诉讼调处和官批民调三种主要形式。官批民调在形式上具有调处的一般特征，但与传统民间调处、官府诉讼调处相比，又有不同之处。与民间调处不同，官批民调案件进入了官府诉讼程序，与官府审判密切相关，而不仅仅局限于民间领域，这其中官方意志起很大的作用；与官府诉讼调处相比，官批民调案件虽然进入了官府诉讼程序，但在官方的意志下没有走完这一程序，而是转向民间，通过非诉讼、非官府判决的形式解决，这其中官府衙门、民间力量、民间习俗等都发挥了影响，而不仅仅只有官府衙门在起作用。

官批民调介于民间调处和官府诉讼调处之间，是官府衙门和民间力量处理纠纷的结合点，是堂上堂下相结合解决民间纠纷的主要途径。案件进入官府诉讼程序，官府认为案件情节轻微，不值得传讯、审判，或认为事关亲族关系、伦理道德、社会风俗等，不便公开传讯，就会批令保甲、宗族、乡绅、行会等组织或人员进行调处，然后把调处结果回禀官府并销案，在这一过程中官府只进行原则性的指导并对调处结果予以确认，以使调处结果发挥效力，这就是官批民

调。对官批民调案件涉及的各方面力量、人员的职责、权利、功能等的确认及对运作程序的一系列规定，也就构成了官批民调制度。官批民调是明清时期调处的重要方式，官批民调制度也是明清调处制度的主要内容，具有半官方性质和“官民合作”特色，与明清基层社会治理息息相关。

（二）清代官批民调制度的基本特征1、官批主体的特定性

在清代，州县是最为重要的基层行政组织，也是诉讼的第一审级，作为这一审级的最高裁定者，州县官成为官批民调的官批主体。《大清律例》规定：“军民词讼，皆须自下而上陈告，若越本管官司，辄赴上司称诉者，﹝即实亦﹞笞五

十。”［2］

可以讲，几乎所有的案件都要经过州县官的初审，但

由于清王朝法律对州县官审判权力的限制，州县官除对户婚、田土、钱债、斗殴等细事可以当堂决断外，大一点的案件尤其是比较重要的刑事案件，原则上要由州县官的上级甚至是皇帝来批复，对此州县官没有决定权。从官批民调制度的运作来看，官府批给民间调处的案件都是州县官职能管辖范围内的，主要是州县官在起作用，因此官批主体比较特定，一般限定为州县官，即地方父母官。据《清史稿·地理志》所载，宣统时期有县1342个，属州129个，散厅78个，此外还有土州27个，土县4个，土司113个。《清史稿·职官志》所载，清王朝有县1358个，属州48个。从中还可以得出，官批主体在数量上也是一定的，一般等同于全国州、县这一级官府组织的数量，大约为1500个左右，即所有的知县、知州、散厅的通判以及少数民族地区的土官等。

2、民调主体的多样性

清代官批民调制度与基层社会治理

肖卜文

陈瑞来

［作者简介］肖卜文，女，湖南工业职业技术学院助教，研究方向：思想政治教育与政治制度史（湖南长沙，410208）；陈瑞来，湖南省委学习办（湖南长沙，410001）。

［摘要］官批民调是清代调处的重要方式，官批民调制度是清代调处制度的主要内容，具有半官方性质和“官民合作”特色，

与明清基层社会治理息息相关。从清代官批民调制度的内涵、基本特征出发，分析了这一制度建构、运作的环境和产生的原因。作为

清代基层治理体系重要内容的官批民调制度，其实施虽然有不可避免的局限性，但对清代基层治理有积极作用，并对当时社会治理的理念、方式有一定影响。

［关键词］清代；官批民调；基层治理；官民合作中图分类号：k249

文献标识码：A

文章编号：1672-8653（2010）11-0015-04

2010年11月

Culture And History Vision （Theory ）

Nov.2010

民调主体是针对于民间力量、民间组织在民间调处中的作用而言的，相对于官方力量来说，民调主体又是官批主体的承受方。在我国古代，官方力量居于主导地位，社会资本要素发育不完善，社会力量虽然有与官方衙门冲突的地方，但大多数情况下社会力量会依顺在官府组织之下，它们或者担当起官府的少许经济职能，或者履行官府的部分治安功能，或者在官府的主导下做一部分社会救助等方面的工作，等等。具体到官批民调而言，保甲、乡约、宗族、乡绅、行会、会馆、庙会等非官方力量在民间调处中发挥了重要作用，可以认为是主要的民调主体。在清代，官府对官批民调案件的批付对象选择性较大，民调主体具有多样性。

3、案件的民事导向性

官批民调案件在清代州县诉讼案件中占有一定份量，在整理出来的清代四川巴县、天津宝坻、台湾淡新、浙江黄岩等地方档案中，就有不少典型的官批民调案件，其中又以“黄岩诉讼档案”最为突出。据王宏治的分类，整理出版的“黄岩诉讼档案”案件主要分为户婚、田宅、钱债、斗殴、盗窃、保释及要求存案等七种类型。就案情而言，黄岩讼案绝大多数在今天看来属于民事案件，把交叉案件计入在内，可归入户婚的案件有19宗，约占总数的24.4％；属田宅者18宗，约占23％；属钱债者21宗，约占27％；较单纯的斗殴案件5宗，约占6.4％；盗窃案9宗，约占11.5％；另有非为诉讼请求者10宗，其中出状保释者3宗，要求存案者7宗，合计约占12.8％。通过对黄岩讼案的分析，总的来讲清代官批民调案件具有明显的民事导向性。

4、制度运作过程中体现出较明显的官方意志

《大清律例》规定：“斗殴、婚姻、田宅等事不受理者，仗八十。受﹝被告之﹞财者，计赃，以枉法﹝罪与不受理罪﹞从重论”。［3］也就是说，在州县官职能管辖范围内的案件，只要当事人告状，州县官就必须受理，如果不受理，就要受到相应的处罚，甚至要承担必要的刑事责任。然而，在具体运作过程中，州县官往往利用法律的其他规定，对民事诉讼不予受理或者批付给民间调处。州县官的批付往往并不以当事人自愿为条件，大多是官府衙门强行息讼的直接结果，也主要体现着官府“息讼”之意图，纠纷双方在心理上也难以完全接受。

（三）清代官批民调制度建构与运作的环境及原因

在整个清王朝，官批民调制度的建构与运作，不仅与纠纷的性质、纠纷方的心理等因素有关，还有深厚的社会基础，更与整个州县政治体制紧密相关。

1、州县政治体制与官批民调

清代官批民调制度建构并运作于州县政治体制之中，是州县政治体制的逻辑延伸。作为清代州县政治体制重要内容的主官负责制，对官批民调制度的形成、实施有重要作用。《清史稿·职官志》讲：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典吏掌稽检狱囚”，从中可知州县官在整个州县政务中处于主导地位。在典章上，清代虽然也有州县设置佐贰官的规定，但并不是全部设置。据《光绪会典》载，州同有52人，州判有70人，县丞有345人，主簿只有55人，而州有218个，县有1341个，很明显，大部分州县没有佐贰官。即使某些州县有佐贰官的设置，佐贰官也大多不与主官同署或同城治事，如宛平县的县城官署设在门头沟，大兴县的县丞官署设在礼贤镇。清王朝不仅在制度上肯定了主官负责制，还在州县官吏设置上剔除了与州县主官抗衡的对手，维护了州县主官掌控整个州县辖区的权力。［4］主官负责制在制度上赋予了州县官处理本辖区事务的权力，使州县事务无不在其职责范围内，这同时也造就了州县官事繁任重的处境。在这种处境下，州县官不仅要接受自上而下的领导和监督，还要面对诸多势力的竞争、威胁、干预等，在追求个人政治、经济利益最大化动机下，州县官为上是尊、谨慎政事、明哲保身、苟且因循的心理也就越来越突出，并对州县政务特别是民间纠纷的处理产生了重要影响。

州县官对官批民调的偏爱还与君主专制下严格的考课制度有很大关联。考课是对在职官吏的官箴政绩和功过的评定，通过考课分出优劣而加以奖惩黜陟，是历代统治集团约束内部成员的重要手段。考课的内容和标准在一定程度上规范着官吏的行为，也影响着人们对官吏的评价。对各级一般行政官吏考核的内容，主要是所属部门和地区的户口增减、垦田多少、钱谷出入、漕运水利、盗贼狱讼、教育选举、社会治安、督察下属等内容，其中盗贼狱讼是极其重要的一个方面。地方官大计考核时，“政事”一向以通达明治为上等，讼清狱结是其重要标志，“自理词讼随到随审，虚衷剖断，从不稽延拖累”的地方官可升迁，“诉讼少则高升”，“诉讼多则撤职”。这种考核标准当然促使地方官通过调处手段达到息讼的目的，由调处方式解决百姓日常纷争成为其首要选择。

2、州县官施政环境、心理与官批民调

在整个封建专制政治体系中，州县官处于中下层位置，在上下左右的政治关系网络内，既起着承上启下的作用，又受到多方面的牵扯。“州县官的倨傲以临下，谦恭以奉上，虚伪以处左右的心理痼疾，在政治关系网中表现非常充分”［5］。基于州县官的处境和个人自身的因素，州县官在施政过程中，会遇到许多意想不到的阻力和障碍，施政上困难重重，宦海上布满荆棘，到处是陷阱，稍有不慎，丢官卸职，乃至破家灭门。清代州县官不在本籍任职，而到与自己家乡不同风俗的地方充任长官，语言不同，地方风俗不懂，再加上他们在上任前没有多少法律知识，只能依靠幕友断案，因此他们的断案都带有一定的政治风险，这也与古代诉讼程序的无限性有关，诉讼当事人只要对诉讼结果不服，可以多次向上级衙门进行投诉，有的还要承担相应的法律责任。由于担心