现代社区管理变革

现代社区管理变革

社区是一个复杂的社会系统，由一系列要素构成。在提高城市软环境建设水平，促进社会经济协调发展，提高市民综合素质，推动城市管理体制创新和基层民主政治建设的过程中，社区的作用正在进一步凸现。当前，我国进入一个多层面、多样化的社会变迁过程，在这个过程中，社区也因此被赋予了社会的、人文的多重含义，转型期的社会管理是一个很有价值的课题，作为基层的社会工作者，我们切身感受到现代社区变革的力量，在社区管理的实践中，我们从参与者和推动者的角度来研究和探讨社区管理这个课题。

本文采用实证的研究方式，从社区概念入手，分析了现代社区管理面临的新形势，社区管理变革的必要性，将我们几年来的社会化、专业化、信息化社区服务新模式展现给大家，以供借鉴。

第一章社区的概念

1887年，德国社会学家斐迪南.滕尼斯（F.J.Tonnies）最早从社会学理论研究角度使用了“社区”概念，他将德文中gemeinschaft解释为一种由同质人口组成的具有价值观念一致、关系密切、出入相友、守望友助的富有人情味的社会群体。[1]美国学者查尔斯.罗密斯（C.P.Loomis）在英译滕尼斯这一著作时，译为community(译为公社、团体、共同体等)，[2]我国社会学家费孝通将community译成中文的“社区”。

第一节社区的定义

对于“社区”的定义，因人们对其应用不同而有不同的理解，这些定义有共识也有不同。1955年，美国社会学家希来里（G.A.Hillery）整理出94种“社区”的定义，他发现各种定义中包含的唯一共同因素是“人”，而乔纳森（ChristienT.Jonassen）在《社区类型学》一文中认为：大部分学者同意“社区”包含以下要素：人口、地域、劳动分工和相互依赖、文化和社会特质、归属感、自我维持与发展。《中国大百科全书社会学》卷中：“至少可以从地理要素（区域）、经济要素（经济生活）、社会要素（社会交往）以及社会心理要素（共同纽带中认同意识和相同价值观念）的结合上来把握社区这一概念。”[3]

虽然社区的概念上世纪30年代就引入我国，但对社区的认识和重视还是近年来的事情。这几年我国的社区建设取得了前所未有的成绩，同样留给我们探索和思考的问题也很多，尤其现代社区管理，遭遇到认识和实践的困境很多。

我国目前的社区管理基本上是由街道和居委会实施的，但长期以来，人们往往把城市管理、行政管理、社区管理等概念混同，使社区管理从属于行政管理，而街道办事处所承担的就是行政管理和社区自治管理双重职能。随着社会的发展，街道所承担的社区管理中，行政管理职能将会逐渐减弱，社区自治管理将会加强，进而实现由管理型向服务型的转变，这也是我们街道在现代社区管理变革的实践和推动过程中，所走的一条应对趋势的发展道路。

第二节社区与街道、居委会之间的联系

社区管理的主体是街道和居委会。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，明确了街道办事处的法律地位。上海市从1995年5月起，在10个区的10个街道分别开始“两级政府、三级管理”试点工作，1996年3月，上海市委和市政府召开了城区工作会议，决定在上海市区实行市、区两级政府，市、区、街道三级管理的新体制。[4]如今，已经发展到“两级政府、三级管理、四级网络（居委会）”，这种管理体制的特点是城市管理重心下移，权力下放，形成条块结合，以块为主的管理格局，构筑小政府、大社会的管理框架。

街道党工委是区委的派出机构，街道办事处是区政府的派出机构，各自行使派出机关所赋予的权力。这样一来，街道作为一级准政权组织，行使部分政府职能，是社区内的行政法人，起着组织协调、上传下达的主导作用；街道办事处在街道党工委的领导下，对地区性、社会性、群众性、公益性的事情全面负责。2006年，上海区域性“大党建”扩大试点，明确原街道党工委更名为社区（街道）党工委。对于“社区（街道）”的表述，这里必须作一个说明：一是把“社区”定位在街道一级的，全国只有上海，其他地方的“社区”是指居委会或者村委会层面的社区。所以，上海在“社区”后面用括号街道表明与其他地域不同的社区概念。[5]对社区的概念表述：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”[6]二是街道有办事处条例、有人大法规等，是一级准政府，但同时街道没有执法、规划、政策制定等权力，它承担的更多的是协调监督职能，是代表政府行使政府权力。所以街道办事处集政府的行政管理与社区的自治于一身，但它并不是一级政府，还侧重于自治性质，所以必须把“社区”和街道放在一起。

居委会是居民自治的重要载体。90年代以来，一种普遍的观点是：居委会自治性的发挥是建立在行政性事务剥离的基础之上的。受这种观点的影响，街道采用了“议事层”与“执事层”分离，也即“议行分设”的模式。[7]议事层成员由居民选举产生，工作具有志愿性，只议事不干事；办事层成员通过招聘进入居委会岗位，工作具有职业性，只干事不议事。经过实践，这种模式不太适合，具体表现为居民习惯有事就找能够解决问题的人，也就是职业化的居委会干事，而真正居民选举出的居委会委员，由于只议事，不做事，而形同虚设，这样就更加弱化了居民自治，而强化了由街道办事处作为行政管理者的一面，不利于完善居民自治。所以第八届（即2006年9月举行的）居委会换届改选，我们采用“议行合一”的形式，要求民选的居委会委员属地化，并采用坐班制。

第二章社区管理面临的新形势

作为承担社区建设和社区管理的主要载体，我们江苏路街道根据市委、区委关于“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”的总体要求，围绕构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新型社区管理模式，以提高为民服务能

力为目标，努力实现“优三实四”的工作目标（即优化第三级、做实第四级），在应对社区大背景的变化中，参与并推动社区管理的变革。

第一节社会转型现状

目前，上海的社区建设与发展正处于社会转型的重要时期，阶层分化明显、社会流动性加快、社会冲突加剧：结构性冲突，观念性冲突；社会整合力和行政整合力在下降。

一、政府职能更将关注社会管理和公共服务。

二、公民自由结社的意识增强，社会组织蓬勃发展且非常活跃，它们在社会发展中的作用也更加明显。（全市有2100多个社团和200余个行业协会）。

三、社会阶层分化（单一到多元），社会分工越来越精细化，社会需求多样化（物质需求到文化需求、精神需求），而社会整合力却在下降。

四是社会公众的民主自治、参与管理社会的意识进一步提升，公众表达和参与政治的新途径日益丰富（全国有1.1亿网民，70万个网站）。

这些转变，决定了社会转型期也必然是社会矛盾凸显期，决定了社区建设大背景的变化，决定了社区管理方式应该变化。我们所探索的就是从服务下手，不断创新工作方法，改进运作手段，打造社区管理新模式。

第二节当前社区特点

一是从静态到动态，反映在人口的流动大（全社区每两周有400多人口的流动）；各类社会组织、企业的变动大（几乎每天有企业的登记和注销）；居民的思想变化快（从社情民意反映来看，居民关注的热点和各种社会矛盾的焦点不断变化）。

二是从形态到生态，以前的社区建设主要是道路、绿化、高楼等公共设施的建设；现在讲社区生态建设，包括两层意思：一层是自然环境讲生态，另一层是组织生存发展讲生态，现在的社区建设更加注重政治生态，社会生态，文化生态，不是仅强调“硬件”建设，而是更注重“软件”建设。社区的发展，不仅靠政府，还要靠社会组织、社会团体的参与。

三是从功能到人文，以前社区工作强调安居乐业，现在更强调增强人文关怀、增强居民对社区的认同感和归属感、增强居民活力、增强社区的凝聚力，营造文化氛围，培育民主自治意识。

四是从现实到虚拟，即网络社区。在网络社会，公民更多地习惯了网上身份，我们利用网络解决居民困难、维护居民权益、帮助处理问题，实现了现实到虚拟的转变。

新的历史时期，社区的上述转变也使社区管理呈现基础性、综合性、开放性、互动性的特点。

所谓基础性，是从社区的基本要素来讲的，社区要素应当包括人口、地域、组织、文化、设施、归宿感等方面，这些要素是组成人赖以生存的社会的最基本、最基础的条件，而社区管理关涉这各个方面。

所谓综合性，是从社区的结构功能来讲的，它包括经济功能、社会化功能、社会