中国环境公益诉讼的主体及其争议

中国环境公益诉讼的主体及其争议

王灿发

(中国政法大学环境资源法研究所，北京100088)

环境公益诉讼的诉讼主体，特别是起诉人应当由谁来担当，是环境公益诉讼较有争议的一个问题。要解决这个问题，首先必须界定什么是环境公益诉讼。

一、环境公益诉讼的界定

对环境公益诉讼，有各种不同的定义。有的认为: “所谓环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。”〔1〕有的则认为: “环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。”〔2〕还有的认为: “环境公益诉讼，即任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时依法提起的诉讼。”〔3〕以上各个关于环境公益诉讼的定义，尽管论述问题的角度不同，但都认为，单位和个人为公共环境利益而提起的诉讼，就是公益诉讼。但他们都没有谈一个很关键的问题，即起诉人与诉讼请求是否有直接利害关系。我认为，真正的公益诉讼应该是与诉讼请求无直接利害关系的特定主体，依法对侵犯社会公共利益的行为向法院提起的诉讼。根据该定义，公益诉讼主要应有

如下三个特征:第一，起诉人的非直接利益相关性。也就是，起诉人必须与诉讼请求无直接利害关系。如果一个人为了个人利益而提起诉讼，那只能是一个普通的民事诉讼或者行政诉讼，而不是公益诉讼。但是由于我国没有公益诉讼制度，实践中，会发生单个人为个人利益而提起诉讼，但惠及公共利益，比如，因在火车上就餐未获发票而起诉铁道部胜诉以后，所有在火车上就餐的乘客就都能获得想要的发票了。此诉讼虽然是因私益而起，但在客观上却产生了公益效果。但这种诉讼严格来说并不是公益诉讼。第二，惠益的公共性。如果案件结果惠益的是大众，或者特定区域内的大多数人，那么，这个案件才具有公益性。实际上，上述第一个特征是起诉的目的，第二个特征是诉讼的后果。第三，起诉权的法定性。法律应明确规定公益诉讼案件的范围和公益诉讼案件起诉人的范围。根据这三个特征，可以判断某一诉讼是否是公益诉讼。

结合环境保护的目的和公益诉讼的前述三个特征，环境公益诉讼可以这样界定:为了保护环境和自然资源免受污染和破坏，与案件诉讼请求没有法定利害关系的单位和个人，依法对污染、破坏环境与自然资源者，违法或者不履行环境与资源保护法定职责的行政机关提起的诉讼。根据以上定义，环境公益诉讼应当包含两类诉讼，一类是环境民事公益诉讼，一类是环境行政公益诉讼。

二、环境公益诉讼主体的学说

关于环境公益诉讼主体的学说，可以概括为以下三种:

第一种学说是广泛主体说。该学说认为，任何单位和个人都可以提起环境公益诉讼。其依据是《环境保护法》第6条:一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。我们认为，检举权可以不算是诉权，但控告权应当是一种诉

理局作为环境公益诉讼的原告，向清镇市法院环境保护法庭提起环境污染损害诉讼，要求平坝县境内的贵州某化工有限公司停止污染侵害。2008年4月清镇市人民法院环境保护法庭判决，被告贵州某化工有限公司在判决生效之日起立即停止使用磷石膏尾矿废渣厂对于环境的侵害，这是由行政机关提起公益诉讼的案例。

第三类是检察机关提起的环境公益诉讼。例如，2009年2月6日，新华网以“长沙首起以检察机关为原告的公益诉讼案结案”为题报道的由湖南省望城县人民检察院办理的一起案件中，49户村民获得了某水泥厂灰尘、振动、噪声污染补偿款，共计每年62538元。该案的特别之处在于，检察机关不是为了社会，也不是为了国家，仅仅为了这些受害村民的利益，作为民事诉讼的原告提起公益诉讼。

第四类是由公民个人提起的环境诉讼。这类诉讼一般都是以私益为出发点达到公益的目的，比如，某市汉阳渔场养殖承包人马长松，以该市水务局和环保局不履行制止污染的法定职责为由，对两个行政机关提起行政诉讼，请求法院判定被告履行法定职责，立即采取有效措施，制止排放有毒有害污水的工厂企业，以及对生活污水负有处理职责的单位停止污染行为;

判决被告赔偿因其不作为导致湖泊被污染，给原告造成的经济损失2万元。原告提起行政诉讼后，当地政府承诺要对湖水污染进行治理，由政府补偿原告200万元后，原告撤诉。虽然该案的直接结果是原告得到赔偿，但是却达到了要求政府制止整个湖泊污染的公益效果。第五类是由民间公益组织帮助而提起的诉讼。比如，在中国政法大学污染受害者法律帮助中心的帮助下，北京市潘家园182户居民起诉北京市规划委，促使北京市规划委撤销了在居民稠密区建设动物实验楼的许可证.该案胜诉后的直接受益者是周围的182户居民，但客观

上也为整个北京市或者其附近地区所有居民不受污染影响，为保护该地区的空气做出了贡献。这种法律帮助行为也是一种公益行为。

四、环境公益诉讼主体资格的法律分析

通过对上述五类案例的分析，可以就环境公益诉讼的主体资格问题作出以下几点分析和结论:

第一，法律不应当阻止人们为社会公益做贡献。法律应该鼓励任何人为社会公益做贡献。按照该理念，任何单位和个人都可以作为公益诉讼的原告。换而言之，如果某行为是为了促进社会的良好发展，为社会公共利益服务，那么，法律制度就应该鼓励该行为。因此，任何单位都应该有公益诉讼主体的资格。

第二，法律地位不同，其诉讼主体资格也应有所区分，不同的主体可以提起不同的公益诉讼。因个人能力、知识等方面的差异，并不是所有人提起公益诉讼都能发挥维护公共利益的作用。为避免浪费社会资源，应该对诉讼主体的资格有所区别。本人认为，可以对诉讼主体资格做如下区分:一是公民个人应结合自身的能力和关注点，在一定范围内提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。例如，作为一个环境法专业的教授，可以作为诉讼主体提起环境公益诉讼，但不能提起房地产领域或消费领域的公益诉讼。二是民间环保组织、社会团体可以就其组织章程和工作范围内的事项提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，比如，“自然之友”作为民间环保组织，可以提起环境公益诉讼;但是，爬山协会或者体育协会就没有提起环境公益诉讼的资格。