第二章 古德诺的政治--行政二分法

二、政治与行政二分的前提
• 为什么威尔逊、古德诺等人会 提出政治与行政的二分原则呢? 古德诺认为，是政治以及 政府的发展提出了这种要求 （政治和政府的发展表现出 了相分离的特征,使行政与政 治各有其不同的特性）。
现实依据
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政治与行政二分的原则是 西方社会政治发展的必然结果。
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之所以是由美国学者率先 提出来,是因为美国是西方政 治文明发展的典型形态(如果脱
• 美国模式（法外途径）： “美国政治体制在很大程度 上是建立在政府权力分立的 基本原则上的。由于按宪法 制定的法律授予了执行和行 政官员独立的地位，所以要 在法定的正式政府体制中发 挥政治对行政的必要控制就 不可能了。因此，这种控制 就在政党体制中得到了发 展。”
2、控制的限度
• 古德诺认为，仅仅强调政治对 行政的控制是有危险的，因为 这种控制一旦超过某种限度， 行政功能的形式就不会致力于 执行一种已经表达出来的国家 意志，而是为了一个政党或社 会阶层的利益，致力于左右国 家意志的表达。
1、古德诺分析了实施控制的两种模式—— 英国模式和美国模式
• 英国模式（法内途径）：“在英 国，在人民通过对议会的控制达 到了他们对国家意志表达的控制 后，他们就立刻着手使议会—— 他们的代表，对被委以国家意志 执行权的政府机构有一种控制权。 他们成功地做到了这一点，结果 就产生了现在的内阁对议会负责 的体制。”
官员
– 执行性官员（只需 最高官员）从属于政 治，保证政治对行政 的控制，他们随政党 而进退，其余的行政 官员应该是不受政治 影响的常任官员，以 保证行政的高效率
（三）走向协调的道路之二：行政的 适度集权化
• 古德诺对欧洲大陆和英美的中 央与地方关系进行了考察，指 出美国需要给地方组织比现在 更多的地方立法权，并把它当 作州的一个机关臵于集中的行 政控制之下，以达到地方组织 与州之间的协调。
政治与行政二分的最为直接的原因 • 公务员制度提供了一个在政治上中 立的、受过专业技术训练的、具有职业 生涯的文官集团,他们专致于提高效率。 • 这就从根本上改变了民主和效率不 可兼得的局面。由于公务员制度使政治 与行政的二分成为一种结构性的分化,它 必然会影响和促进政治领域中的多党制 的生成和发展。这种影响是相互的,多党 政治是公务员制度赖以产生的前提,同样, 公务员制度也为多党政治的生成和发展 提供了广阔的空间。
换言之， 政治是国家意志的表达， 而行 政则是国家意志的执行。这句话可谓道 出了二分理论的核心和前提。因此， 虽 然在不同政体的政府中， 这两种功能的 划分程度不同， 但它们之间的区分却是 必然的。
２、政治与行政的分开是相对的 • 古德诺在强调政治与行政必须分开的同时， 又指出政治与行政是无法严格区分开来的， 它们的分开是相对的，不是绝对的。
（四）美国走向政治与行政协调的独 特道路：法外调节
• 美国宪法所提供的法定政府 体制并没有使这种适度控制 和必要集中得以成长和发展 的任何基础。 • 古德诺发现，美国政府体制 得以顺利运行所必不可少的 “适度控制”和“必要行政 集权”全来自于政党功能的 发挥。
• 通过政党对立法机构成员和执行 机构成员的挑选，而恢复了被法 定政府体制隔断了的立法机构对 行政机构的某种有效控制； • 通过政党对中央行政官员和地方 行政官员的挑选，而恢复了被法 定体制所阻止的国家行政系统的 大一统性质，建立起一种必要的 行政集权。
• 中央与地方的这种分权，造成了行 政力量统一性的破坏，从而使国家 意志的执行出现了问题。 • 在国家与地方政治共同体之间存在 冲突的问题上，自治的地方政府倾 向于牺牲国家利益……
• 古德诺认为，地方不受控制，它就 会脱离国家（或州）从而使整体走 向分裂。
• “因为只有行政在一定程度上被 集权化了，才能达到政治和行政 功能之间必要的协调”，“因此， 应该鼓励行政集权的趋势，而不 是阻碍它的发展”。 • “我们必须坚持这种集权……不 管是从行政效率的观点看，还是 从民治政府本身的存在看，坚持 这一点都是必要的。”
三、主要思想内容述评
（一）对政治——行政二分法的进一步阐释
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古德诺在这本书的第一章 《国家的主要功能》中就明确地指 出， “在所有政府体制中都存在 着两种主要的或基本的政府功能， 即国家意志的表达功能和国家意志 的执行功能，这两种功能分别就是： “政治与行政。”
1、政治与行政的内涵
• “所谓政治，是国家意志是表现，也是民意 的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制 订法律和政策以表达国家意志的权力。” • “所谓行政，是国家意志的执行，也是民意 的执行和政策的执行。”
在该书中，他系统而 详尽地论述了政治行政二 分法的思想理论。其中对 政府功能、政府功能与政 府行为的关系、政治与民 主、行政指向、政治对行 政的适度控制、政党政治 对政府协调运作的影响等 问题提出了系统分析和论 证， 从而构成了古德诺政 治行政二分法的理论支撑 和核心框架。
１９００ 年出版了经典性著作 ——《政治与行政》
（五）美国加强民主和效率的主攻方 向：政府体制的改革
• 考虑到政党在美国政府体制中 具有如此重大的作用，古德诺 认为，必须使美国的政府体制 做出某种调整以正式容纳政党 这个现实，发挥它已有的协调 功能，制定出政党的行为规范， 减轻和消除政党有可能给社会 带来的消极因素。
首先，要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整 个政府负起全责。
离西方社会的政治文化形态和制度 基础,就很难对政治与行政二分的 意义作出准确的把握）。
政治与行政二分的最为直接的原因
多党制
公务员 制度
政治与行政二分的最为直接的原因
1、多党制是政治与行政二分的政治前提
• 多党政治是竞争性的政治,政党 是在竞争性的选举中获得掌权机会 的。 • 在通常情况下,政治领域中的竞 争会促使社会分化为对立的集团,会 促进不同利益集团对立情绪的成长。 其结果往往是社会走向非理性化,甚 至会出现社会动荡局面。如何才能 使政治领域中的党派竞争不至于对 社会造成伤害呢?
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在实践中,政治与行政的二 分被确定为在法律制度的框架下 执政党与行政的分开。 • 根据西方政治体制的设臵, 政治是决策的领域,政治活动是 决策活动,而行政是执行的领域, 行政行为是执行的行为。 • 在行政领域中,行政行为的 发生是根据对纯粹的技术性的追 求而进行的。
政治与行政二分的最为直接的原因
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一、生平与著述 二、政治与行政二分的前提 三、主要思想内容述评 四、威尔逊与古德诺的“政治与行政” 思想比较 • 五、古德诺的政治与行政二分理论对我 国政治与行政关系的一些启示
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• 一、生平与著述
• 弗兰克·Ｊ ·古德诺 （Ｆａｎｋ Ｊ Ｇｏｏ ｄｎｏｗ，1859~1939），是与威尔逊同 时代的另一个著名行政理论学家。古德 诺是著名政治学家、行政学家和法学家。
• 在古德诺认为，政府的第三种功能，即 司法功能的存在，不能仅由法官是独立 的这一事实做出断言。 • “行政既是司法的，又是政府的。由于 任何立法机构或立法机关都不可能把有 关人类行为各种事宜的国家意志表达得 非常清晰，以致对其含义不会产生丝毫 争议；而这种必然会产生的争议又必须 在执行具体的国家意志之前得到解 决。…非立法的机关的活动通常就叫做 司法行政， 而被委托行使这一行政分支 功能的机构通常就被称作司法机构。除 去司法方面以外的行政功能可以叫做政 府行政。政府行政也是可分的。”
2、公务员制度是政治与行政二分的制度保障
• 行政的发展是通过公务员制 度才真正成了一个“独立的技术 性”领域。 • 对于政治与行政二分的原则 来说,公务员制度的意义在于:一 方面,它使政治与行政二分的原则 得到了完全贯彻;另一方面,由于 公务员制度的不断完善,又为政治 与行政的二分提供了保障,使政治 与行政的二分作为一种结构性的 分离而成为可能。
• 古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点， 认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功 能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的 需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并 不是一一对应的。
•“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地， 事实 上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责…… 以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式 控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。” 很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政 治与行政职能是相互交叉的。” •“把每一种功能分派给一个分立的机构 去行驶是不可能的。这不仅因为政府权 力的行使无法明确地分配，而且还因为 随着政府体制的发展，政府的这两种主 要功能趋向于分化成一些次要的和从属 的功能。”
• 因此，他强调：“一方面为了保 证国家意志的执行，政治必须对 行政进行控制； • 另一方面，为了保证政府的民治 性和行政的高效率，又不能允许 这种控制超出其所要实现的合理 目的。”
机构
– 古德诺认为政治对行 政的控制应当限于狭 义的执行性机构进行， 其他诸如司法、准司 法、统计和半科学性 质的政府机构都应该 保持自己的独立性， 而不受政治影响。
•“分权原则的极端形式不能作为 任何具体政治组织的基础。因为 这一原则要求存在分立的政府机 构，每个机构只限于行使一种被 分开了的政府功能。然而，实际 政治的需要要求国家意志的表达 与执行之间协调一致。”
古德诺反复强调：“政治与行政必须
以某种形式取得协调。”
（二）走向协调的道路之一：政治对行政 的适度控制 • 政治与行政取得协调的基础是：政治对行 政进行适度控制。
•古德诺认为，为了在国家意志的表达与 执行之间求得协调，“就必须或者牺牲掉 国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲 掉国家意志执行机构的独立性。要么执行 机构必须服从表达机构，要么表达机构必 须经常执行机构的控制。只有这样，在政 府中才能存在协调。只有这样，真正的国 家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际 的行为规范。”
3、行政功能具有可分性
1 准司法（半司法） 功能 任务：在一些政府 体制中被委托给了 主要是从事于司法 行政方面的官员， 在另外一些体制中 则被一些主要具有 行政特点的官员来 执行。 2 执行功能 任务：仅在于执行 已表达出来的国家 意志——法律 区分为高层行政执 行功能和具体的行 政执行功能两种。 3 统计和半科学的 功能 如政府机关中主 要从事行政技术 性工作的统计机 构、信息机构等 。
政治与行政二分的最为直接的原因
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即把政治与行政分开来,把 政党之间的竞争限制在纯粹意义 的政治领域,而把行政看作隶属 于政治又与政治相分离和有着自 己独立性的领域。在政治领域中 促进民主,在行政领域中建构集 权。把社会秩序、公共利益的实 现等功能完全交由行政来承担, 而政治则专注于通过竞争的方式 来促进公共意志的表达。
• “这种行政集权运动……会解 决政党责任的问题。它之所以 能做到这一点，是因为在行政 权集于一个行政长官之手的情 况下，政党容易在一次选举中 获得对政府的更大控制。如果 体制是分权的，不同行政官员 的任期又不一致，政党在一次 选举中获得的对政府的控制就 要小得多。”
其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾 并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从 这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。
“政府的民治程度越低，国家意志表达的功 能和国家意志执行的功能的区别就越小。”
“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的 分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立 的机构行使是不可能的。”
• 在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立 的，政府机构也是分立的。这些分立的 政府机构中的每一个都被授予一种政府 权力。
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1879年毕业于阿姆赫斯特学院。 1882年毕业于哥伦比亚大学。 之后赴法国政治学院和柏林大学就学。 1888年起在哥伦比亚大学主讲行政法学课程。 1913-1914年，曾在北京担任中国政府的政治 顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓 吹帝制而卷入中国政治旋涡，因此背负骂名。 • 1914-1928，任美国约翰· 霍普金斯大学校长。