非营利组织的几个相关概念的思考

NGO 研究

非营利组织的几个相关概念的思考

刘培峰

近年来,随着非营利事业在中国的发展,非营利组织及其法律问题的研究蓬勃展开,相关的学术争论也随之出现。在各种特殊的语境与话语体系中,一些基本的概念已经以完全不同、甚至无法比较的方式被讨论、分析与理论化,这使得对许多问题的讨论无法取得广泛一致,相反进入了看似无穷尽的争论中。笔者参与了近期在北京大学、中国社会科学院法学所、清华大学举行的非营利组织相关法律问题的研讨,随着讨论也进行了一些思考。我以为,许多争议并不根源于问题本身,而是因为概念的误读引起的。这里既有不同的学科对同一概念的不同理解,如法学和经济学对于财产权的理解;也有对于概念之间相关性的大胆推测。因此,弥解纷争、达成共识的前提在于对若干基本概念的含义进行梳理。

一、非营利组织的非营利性

非营利组织并不是一个有着明确外延和内涵的词汇,在国外,它和慈善组织、独立组织、免税组织、非政府组织等词汇交叉使用。学者们对这一问题有不同的理解。如沃夫(W olf )根据组织特征,认为非营利组织具有五个特征:一是具有服务大众的宗旨;二是有不以营利为目的的组织结构;三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制

度;四是具有合法的免税地位;五是具有可提供捐赠人减税免税的合法地位。美国税法501(C )(3)规定免税组织必须符合三个条件:一是该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性和科学性的事业,或者是为了达到该税法明文规定的其他目的;二是该机构的净收入不能用于使私人受惠;三是该机构的主要活动不是为了影响立法,也不干预公开选举。约翰・霍普金斯大学非营利组织比较研究中心依据组织的“结构与运作”,指出非营利组织必须具备五个基本条件:组织性、民间

性、非利润分配性、自治性、志愿性。[1]

对于非营利组织的范围、职能,各国也有不同的规定,如荷兰就与美国有别,并不禁止非营利组织参与政治活动;[2]在德国慈善的内涵也由单纯的利他主义向自助、社会服务、社会理念的倡导、社会运动等方

面扩展,非营利组织的角色也同样在演变。[3]

尽管存在这样的分歧,但是对于何为非营利性,大家是有基本共识的,即非营利具有两个基本的特性:组织的目标和宗旨不以追求利润为鹄的、不得向出资人和组织成员分配利润。由此看来,非营利组织和营利组织的根本差别在于:后者

组织外部发展环境的改善,从而形成良性循环,推动非营利组织健康和持续发展。●行[参考文献]

[1]Smith , D.H.,1991,F our

Sector or Five ?Retaining the Member -benefit

Sector ,

N onprofit and V oluntary Sec 2

tor

Quarterly ,

20(2),

PP137.

[2]王名主编.《中国NG O 研究

———以个案为中心2001》.联合国区域发展研究中心.2001.

[3]与上海市某政府机关干部

的访谈资料,2002年11月.[4]邓国胜.《非营利组织评

估》.社会科学文献出版社.2001.

[5]张国庆主编,

《行政管理概论》,北京大学出版社,2001,P359页.

[6]John Mayne &Eduardo Z apico

-G oni.1997.M onitoring Per 2formance in the Public Sector.T ransaction Publishers.pp.

253-275.

[7]邓国胜.《公益项目评估》.

社会科学文献出版社.2003.

(作者单位:清华大学公共

管理学院NG O 研究所副所长、副教授,北京　100084)

(责任编辑　田　禾)

以追求利益最大化为目的,组织的宗旨具有很强的逐利色彩;出资人享有利润分配权和剩余索取权,而前者则主要为了共同服务、公共服务或倡导、支持某种公共事业为目的,盈余不得在成员或出资人之间进行分配,他们也不享受剩余索取权。也就是说,非营利组织并非不能够进行某些经营性活动,而是经营活动不是其主要业务,经营的目的是为了辅助其所从事的共同利益的活动或从事某项公益事业。非营利组织的经营活动也不是不能获利,只是盈利不得进行分配。否则非营利组织就混同于营利组织,它所享受免税或减税待遇、政府的财政支持就会使其在市场竞争中处于优势地位,而使营利组织处于相对不利的地位。这也是欧盟各国近年来争论的一个问题,各国对非营利组织的不同税收和财政政策会使相关组织竞争力产生差异,损害平等竞争的社会环境。另一方面,政府也可能利用对非营利组织的优惠政策来扶植国内的产业,形成某种产业保护,这样就不利于其他国家企业的平等竞争,以及公平、开放的市场的形成。

与此相关的是,非营利组织也存在着其所从事的事业以外的支出,非营利事业也不等于无成本的事业,只是它的活动费用应当控制在一个适当的范围之内,至于什么是适当的范围它与组织的规模、宗旨,组织所从事的活动的之间有一定的关联,很难一概而论。但是,学界和业界也是有一些共识,这些支出的总额占其总支出的25%左右,基本上是一个合理的标准,最大不应当超过50%。当然非营利组织的资源市场也存在着重复博弈,成本过高的非营利组织可能得不到政府和公众的支持,市场法则自然就可以使其优胜劣汰。但是,非营利组织和社会公众之间同样存在信息不对称的问题,法律的规制、行业的制约、传媒的监督同样也不可缺少。同理,非营利组织的工作人员也不是不可以领取薪酬,但是其工作人员中应当有一部分是志愿者,一般而言,董事会成员是不得支取报酬的。工作人员的薪酬也应当控制在一个适当的水平上,除了受到前边所讲的总支出的制约外,社会的总体工资水平,工作人员的业绩也是一个衡量标准。有的学者认为,考虑到非营利组织的工作强度和其社会保障水平,他们的薪酬水准高出同行业公共部门的薪酬水平10%是一个合理的标准,这是一个值得认真对待的建议。当然政府主管机关也应当对非营利组织高级主管和相关工作人员的过高薪酬和不当支出进行制约,如美国1996年就通过“中介制裁法”,授权国税局起诉从非营利组织获得不当报酬的组织的高级管理人员及相关人员;国税局也可以对获得不当薪酬的人员单独征税或科以罚款。情节严重的可以以侵占罪追纠刑事责任。

二、非营利组织的公共性

非营利组织是人们为了某些共同的利益或公共利益成立的。它分为两大类组织:公益组织和中间组织(也即互益性组织),前者如扶贫、环保、人权组织,后者包括行业协会和一些兴趣组织。因此,非营利组织与公共性之间并不存在对应关系。如果说非营利组织具有公共性也是指它服务于复数主体,至于严格意义上公共性则另当别论。公共性不同于公众性,也不同于共同性,它指向不特定的多数人,而且明显的超越于地区和集团利益,也有别于个人的私域,公共性标志着一个共同的、共识的领域和场景,意味着面向公众倡导社会理念、面向公共利益思考、为了社会的重大利益而行动。反过来再看非营利组织,我们就会发现,非营利组织中的一部分是为了不特定多数人的利益和某种公共理念而存在的,这些组织具有公共性是毫无疑问的。但是对于为社区服务的社区组织,为业主服务的业主组织、为行业服务的行业协会,为某个专业的专业人员交流而建立的专业组织,由某些共同兴趣的组成的兴趣组织,说它们具有公共性则是有疑问的,至少也是在公众性和共同性意义上的公共性。

本来这样的讨论纯属文字游戏,过分强调它们的差别并没有多少意义。但是一旦公共性与获取公共资源、或者承担某些公共职责相联系就应当认真对待。从严格意义上讲,中间组织由于其代表性的局限,是不能无偿获取公共资源的,政府给它们拨款有滥用公共资产的嫌疑。中间组织由于自身的非营利性,它们可以享受一定程度的免税待遇,但是对于捐助人的减税待遇则要慎重。如果给这些组织的捐助人减税待遇,也就为这些组织的成员偷逃税款,转移财产开了方便之门。