英国政府预算制度的演进及特征

则具有极其深远的意义: 一是确立了
政治的基础 ; 二是向国王宣告国民有被协商权 , 并明确规定国王必须召开有若干贵族组成的议会, 为 议会制度的形成奠定了基础 ; 三是首次将 非赞同毋纳税 和 无代表权不纳税 律形式确立下来 , 从而标志着英国政府预算制度早期形成阶段的开始。 (二 ) 英法百年战争和玫瑰战争时期预算制度的进展 1337 1453 年间的英法百年战争成为英格兰宪政发展、社会变化和民族意识成长的催化剂, 为 议会权力的增强创造了客观条件。虽然战争有助于国王威望的提高, 从而使王权产生专制倾向 , 但另 一方面 , 百年战争带来的额外开支使英国君主不得不在政治上和经济上更加依赖于议会的支持。君主 们急剧膨胀的军费需求, 迫使他们频繁地要求议会给予其财政授权。百年战争期间 , 议会的结构也发 生了变化, 逐渐分为上、下两院。下院的形成使纳税人与君主的税收关系进一步发生变化, 意味着议 会是由纳税人选出的代表 , 而不是由国王指定的人选所组成的机构。
室财政陷于极度的困难之中。在这样的财政背景下 , 约翰王仍然不断扩军备战 , 进行无休止的财政榨 取 , 这使得国王与贵族之间的矛盾不断激化, 从而导致 1215 年的贵族反叛。最终 , 英王约翰被迫于 1215年 6月 19日与反叛贵族签署 从内容来看 , 章 大宪章 大宪章 。 大宪 法律至上, 王在法下 的原则, 这一原则成为英国宪法 等预算原则以法 不过是一个典型的封建法和习惯法文献。但就其精神实质而言 ,
从世界范围看, 作为现代财政管理核心的政府预算制度起源于英国。纵观英国政府预算制度从 13 世纪初的萌芽到发展成熟, 其数百年的发展演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺君主财政权的 过程。英国政府预算制度的演变与其议会制度的形成发展有着紧密的联系。 一、 英国政府预算制度的早期形成阶段 (一 ) 早期形成阶段的起点 : 1215年 大宪章 的签订 12 世纪初 , 英王约翰 ( K in g John , 1199 1216) 即位前后, 英格兰经历了严重的通货膨胀, 王
政权不稳, 国王惟恐触犯国民 , 尽量减少税收的征收; 同时, 没收敌对贵族的地产也使国库得到充 实 , 国王征税的动力减弱 , 议会召开的次数明显减少。但这一时期, 下院的地位得到很大提升。这是 因为, 许多在战争中反对国王的大贵族被剥夺爵位 , 因而失去上院议员的资格 , 上院议员人数大大减 少。而国王为了巩固自己的统治地位 , 特别注意向世人表明 , 他得到了全民的拥护。 (三 ) 都铎王朝时期的预算制度 在都铎王朝时期 , 除了亨利七世善于开源节流 , 维持了王室财政的独立性外, 其他君主都入不敷 [ 4] 出。亨利八世给后继者留下约 100 000 镑的外债 ; 伊丽莎白一世时期, 预算支出激增 , 特别是因与 西班牙战争耗费巨大 , 到她统治的最后一年, 政府发行的公债总额达到 400 000 镑
国政府预算制度开始了其漫长的形 成过程 , 议 会对君 主的预算 控制权 逐步进 行了剥 夺与控 制 , 但 从 19 世纪末 开始 , 预算控制权又逐 步从议 会手中 转向政 府 。 英国预 算制度 的发展 呈现出 与其议 会制度 、 政治制度发展相关的若干特征 , 诸如原创性 、 渐进性和灵活性等 。 关键词 政府预算制度 ; 演进过程 ; 英国历史 中图分类号 : F813 3 文献标识码 : A 文章编号 : 1008 4096( 2008) 02 0045 05
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Nu m ber 2 ( General Serial No 56) M arch , 2008
年
英法百年战争刚刚结束, 两大贵族集团 约克家族和兰开斯特家族便展开了历时 30 年 ( 1455 1485年 ) 的 玫瑰战争 。在 玫瑰战争 时期, 议会的地位曾一度受到冲击。由于局势动荡,
2008 年第 2期 (总第 56期 ) 3月 15 日出版
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三世和玛丽二世一笔 60 万英镑的固定年收入的终身授权。作为回报, 君主取消了自己大部分的世袭 收入, 将其列入 王室年俸 , 由专门指定的政府收入来支付用于君主和王室需求的财政款项。 同时, 议会还加强了对君主 私人收入 的控制。 1688 年 光荣革命 之前, 对于君主来说, 除了通过议会从社会公众取得收入之外, 还有许多自己的 私人收入 , 主要形式包括 : 变卖王室地
收稿日期 : 2007 12 25 基金项目 : 本文为辽宁省教育厅人文社会科学重点研究基地项目 中 国地方政府债务 风险问题 研究 ( 编号 : J05038) 项目 的阶段性 成果 作者简介 : 彭 健 ( 1976- ) , 男 , 河南许昌人 , 副教授, 经济学博士 , 主要从事财政理论与管理研究。
产的收入、没收财产的收入、买官鬻爵的收入、专卖权和垄断权的售卖收入、王室的食物与重要产品 征发权的收入、战俘赎金、外国政府的贡纳、海外领地的售卖收入、强制捐款等。在不断努力下, 议 会对君主 私人收入 的控制也逐步取得进展。谋反者被没收的财产、缴获的走私物品、海军部的 珍宝收藏、王室地产出售收入等都逐渐被置于议会的控制之下。 (三 ) 系统预算支出拨款制度形成, 议会获得真正的预算支出决定权。 光荣革命 后, 议会逐步加强了对财政支出的控制。但议会对军事支出和民用支出的控制存在 着很大差异。议会始终保持着对军事支出的严格控制。而对民用支出的控制则有着一个宽松到严格的 发展过程。在 18 世纪的大部分时间中, 议会对民用支出的控制相对宽松。在王室年俸制度建立之初, 由于中央行政部门的大部分行政管理支出是在 王室年俸 的名义下安排的 , 这就使得该部分支出 逃避了议会的控制和年度详细审查。为了进一步加强对预算支出的控制, 议会逐步将君主的个人支出 和政府一般性行政支出区分开来。议会又通过一系列措施加强对民用支出的控制。 1847 年, 民用支 出预算最终具备了现代的预算管理形式, 完全纳入到议会的控制之下。 (四 ) 议会开始对政府借款进行严格控制 长期以来, 作为封建君主个人收不抵支而出现的借款, 一直被认为是君主个人的私事。君主无需 议会的赞同就可以借款筹集资金成为预算管理中一个重要漏洞。为了堵塞这一漏洞 , 议会于 1680 年 通过决议, 从今以后 , 无论君主以关税、货物税的收入, 还是以取自家庭钱财的收入为担保 , 而进 行借款 , 都被认为是在妨碍议会的活动, 而必须对这些行为负责 了君主借款处于议会的完全控制之下。 但议会一方面加强了对政府借款的严格控制, 另一方面, 也为大量政府借款提供了担保, 使得政府 借款达到史无前例的规模。安妮女王 ( Queen Ann , 1702 1714) 在位时期, 平常年份的公债利息支付 的数额就等于整个正常预算收入的数额。由于利息支付成了税收收入的第一用途, 因而, 当年政府支出 需求只能通过新的借款来满足。不过, 从某种意义上讲, 1688年后, 英国政府能够在议会担保下大规模 举债 , 是英国之所以能成为一流强国的直接原因之一。尽管英国与法国、德国相比, 人口较少, 但得益 于建立在大规模借款之上的预算制度, 英国在 迅速发展提供了良好的金融环境。 三 、英国政府预算制度的近期成熟阶段 19 世纪中后期, 以第二次议会改革为序幕, 英国出现了一个 改革时代 。英国政府预算制度的 发展也步入近期成熟阶段 , 这是以威廉 尤沃特 格莱斯顿 ( W illiam Ew art G ladstone) 1852 年首次 担任财政大臣为标志。格莱斯顿于 1852 1866 年期间多次担任财政大臣。在此期间, 他进行了一系 列的政府预算制度改革。格莱斯顿的改革奠定了英国现代预算制度框架的主要轮廓。 (一 ) 预算收入的管理与控制 格莱斯顿改革的首要措施是将所有的财政收入都纳入政府预算管理, 从而堵塞住长期以来各部门 仅仅上缴净收入这一严重的财政漏洞。同时, 君主的封建收入也逐步被取消或被控制起来。此后, 英 国政府预算收入的主要来源就是税收和公债, 而这些收入必须取得议会下院的批准。 19 世纪中后期 , 下院一直对增加税收持反对态度。这一时期 , 在议会的压力下 , 政府进行了多 次税收削减。然而, 虽然议会对税收的增长持反对态度 , 政府也实施过若干减税措施, 但税收实际上 呈现出较快的加速增长态势。 1909年 , 英国政府准备同时实施社会福利政策和军事改革政策 , 但这些改革的实施不仅会使以 往的财政盈余耗费殆尽 , 而且 会带来巨额赤字。为解决这一 问题, 财政大臣劳埃德 乔治 ( L lo yd 47 光荣革命 后的整个 18 世纪中, 拥有着足够的财政能 力去支持昂贵的战争和资助其在欧洲大陆上的盟友, 同时也避免了通货膨胀的发生, 从而为英国经济的
[ 5]
。为解决财政困 的萌芽,
境 , 国王总会或多或少地依赖于议会的支持, 才能获得所需的财政资金, 并需要做出妥协以回报议会 的拨款举动。因此, 在这一时期逐步形成 王在议会 的宪政原则, 并出现了 议会至上 议会尤其是下院的政治地位得到提高 , 议会下院进一步加强了对政府预算权的控制。 (四 ) 17世纪时议会初步具有预算控制权 斯图亚特王朝的詹姆士一世 ( K ing Jam es I , 1603 1625) 和查理一世 ( K ing Charles I , 1625 1649) 实行了一系列的敛财行为 , 并在税收问题上都与议会发生过激烈的冲突。 1642 年 , 以克伦威 尔为首的议会军最终打败王党军, 处死了国王查理一世。议会宣布成立 共和国 。随后, 克伦威尔 又废除共和国, 建立起护国政府, 由克伦威尔担任护国主, 实施军事独裁统治。具有讽刺意味的是, 17 世纪 40 年代以议会战胜国王为特征的英国革命 , 却没有增强议会的预算控制权。在共和国和护国 政府时期, 议会被迫给予克伦威尔一项长期性的年度收入授权。当议会休会时 , 护国会及其咨政会有 权征收任何数额的钱款, 以应付紧急事件的需要。克伦威尔还开征了种类繁多、不得人心的税收, 有 的经过而大部分则未经过议会的批准。 斯图亚特王朝复辟后 , 詹姆斯二世 ( K ing Jam es II , 1685 1688) 继位不久, 便有步骤地开始实 施专制主义统治 , 最终导致了 1688年的 光荣革命 。 1689 年 2 月, 议会召开全体会议 , 宣布荷兰 执政威廉和其妻玛丽共同登上王位, 成为威廉三世和玛丽二世 ( K ing W illiam III and Queen M ary II , 1688 1702)。同时 , 议会发布 权利法案 , 作为新国王登基的条件。该法案明确规定 , 议会是英 国最高的立法机关, 议会权力高于王权。议会的最高权力终于以成文法的形式固定下来。经过四百多 年的议会与国王的斗争, 议会终于完成了对政府预算权力的初步控制。 二 、英国政府预算制度的中期发展wk.baidu.com段 18 世纪 60 年代开始的工业革命使得英国由传统农业社会发展成为世界上第一个工业化国家。伴 随着内阁制度、政党制度和选举制度的形成和发展 , 英国政府预算制度也随之发展完善。 (一 ) 现代税制结构基本形成, 议会的税收控制权逐步加强 随着英国由传统农业社会向工业化社会的转型 , 英国的税制也经历了一个从自然经济税制属性的 单一税制向基本适应近现代市场经济需要的税收体系的复杂转变过程。在短短的一个世纪当中 , 从简 单直接税 基本定型。 随着现代税收体系的逐渐形成与完善 , 议会在税收控制方面也获得显著进展。在 1816 年、 1833 年、 1841年、 1848 年、 1850 年等年份 , 政府的税收提议或是被击败 , 或是被修正。 1787年 , 议会通 过 统一基金法 , 建立起 统一基金 。所谓的 统一基金 , 是政府在英格兰银行的公共账户名 称。自 1787 年开始, 政府所有的收入均应纳入统一基金 , 所有的支出均应由统一基金支付。统一基 金的建立极大地增强了下院的预算控制权。 (二 ) 议会逐步加强了对王室收入的控制力度 光荣革命 46 后, 议会认识到: 以往给予国王大笔拨款授权的做法 , 为国王滥用权力和侵吞预算 王室年俸制度 。 1689年 , 议会给予威廉 资金提供了极大的便利。为了解决这一问题, 议会建立起 土地税到间接税 货物税和关税, 再到现代直接税 所得税 , 英国的现代税制结构
2008 年第 2期 (总第 56期 ) 3月 15 日出版
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英国政府预算制度的演进及特征
彭 健
大连 116025) 1688 年 ) 、 中期发
( 东北财经大学 财政税务学院 , 辽宁 摘
要 英国政府预算制度的演进过程分为三个阶段 : 早期形成阶段 ( 1215 年
展阶段 ( 1688 年
1852 年 ) 、 近期成熟阶段 ( 1852 年至今 ) 。 以 1215 年 大 宪章 的签订为起 点 , 英