公共行政发展与行政主体多元化

公共行政发展中的行政主体多元化

随着时代的脚步，公共行政领域发生着日新月异的变化，而其发展对行政法也产生了一定影响。公共行政主体作为其中重要的部分，在公共行政改革的浪潮中不断的充实和发展。在这种趋势下，法、德、日等几个大陆法系国家的行政主体类型，均呈多元化的发展趋势。伴随着政府的改革，我国也出现了大量承担公共职能的非政府公共组织，行政主体的范围不断扩大，这对于公共行政的发展和政府能力的提高有重要意义。

一、行政主体的概念

由于行政主体概念出现的背景不同，中外关于行政主体概念并不一致。行政主体作为一个法律概念，其意义在于明确行政法律关系中行政权力的承担者、行政主体，原为法国和日本等国的行政法概念，传人我国后，逐渐被我国学者所接受，它的引入解决了以往学界用行政机关来表达行政法律关系中管理主体所造成的外延范围的狭窄和其法律身份的不确定性问题。目前行政法主体已经成为我国行政法学的重要概念。

（一）国外对于行政主体概念的界定

1.英美法系对行政主体的研究起步较晚，如法国的行政主体概念：“享有实施行政职务的权力，并承担由于实施职务而产生的权利、义务和责任的主体。”①按法国法律的规定，行政主体包括政府组织、地方团体和公务法人。地方团体概念并不是指设在地方的社会团体，而是一个以地域为基础的，具有独立的法律人格和履行地方公务，享有行政上的自治权力的行政主体。法国的公务法人在法律上采用了列举的方式，规定了如大学、中学、图书馆、博物馆和研究机构等实施公务的机关。②英国虽然没有明确提出行政主体的概念，但在法律制度中却确定了下来，其行政法上的主体制度包括了政府制度、文官制度和较为发达的公法人制度。英国行政法学中的公法人，主要指在中央和地方行政机关以外的，有独立法律人格和一定独立地位的，从事某种特定的公共事务的行政机构。

美国是联邦制国家，在行政权的设置方面，也存在着联邦政府与州之间的区别。但在行政主体的划分上，也可以作如下分类：(1)行政机关包括联邦行政机关、各州的行政机关和地方政府。(2)独立的控制委员会。在联邦政府中设置行政委员会，不仅掌握了行政权，而且享有立法权和司法权。

(3)政府公司。在美国，行政机构可以采取公司形式从事企业活动、这些机构除了享有企业法人的基本权利之外，政府公司还享有特殊权力。

2.大陆法系主要的法治国家形成了一定的行政体系，行政法学研究中的一些基本理论研究也更具深度。对于行政主体，主要的大陆法系国家有以下认识：

德国作为联邦制的行政分权国家，并不拥有统一的、封闭的行政法。因此，对行政主体的分类也较复杂，主要有：(1)机关，即指在统一指导下，以自身名义承担任务的行政单位，如联邦、州。

(2)公共机构，指所有类似于机关的机构，此类组织必须有实际的设施存在，并通常能够提供某种实际给付。如博物馆、预防性机构等。(3)公法团体，它们有诸多的成员组成，并通过一定的形式产生

①王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1989.

②李昕.中外行政主体理论主体之比较分析[J].行政法学研究,1999(01).

了一定的组织领导机构，在承担一定的公共任务的同时，也代表其成员从事其他活动。(4)公法则团，或称公法基金会，即由投资人为实现特定目的而投资或捐赠成立，具有权利能力的组织。(5)按私法组成的行政救济机构。

可见，在国外主要法治国家，特别在大陆法系国家行政法学研究中，行政主体作为一个基本理论普遍受到重视。通过研究行政主体，明确行政权力的规划，明确行政权力的归属，进而明确行政权力行使的法律后果由谁承担，以确保行政权力的充分行使和公正行使，保护行政相对人的合法权益不受非法行政的侵害。

（二）我国行政主体概念的引进

我国行政主体理论是从法国、日本移植而来的。在我国行政主体理论中，行政主体是依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。包括行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被告和国家赔偿义务机关。③另外，根据行政主体的组织构成和存在的不同，可将行政主体划分为行政机关、被法律法规授权的行政机构或其他组织。

我国的行政主体理论中一从概念上看，与大陆法系主要国家行政主体的概念基本一致，但在行政主体的划分上却截然不同。准确的说，我们引进了行政主体的概念，对其内容却作了实质性改造。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度、行政主体理论侧重解决行政机关在对外管理中的地位，只是为了解决行政诉讼中被告确认这一间题，因而导致我国行政主体理论先人不足。

二、公共行政的发展变革及对行政主体的影响

（一）公共行政发展的三种形态

纵观公共行政的发展历程，其发展呈现由统治走向管理、由管理走向服务的特点。公共行政在它的历史进程中，先后经历了三种行政形态：统治行政、官僚行政、后官僚行政。

1.统治行政是农业文明的产物，是国家最初的管理方式和形态。它以自然经济为特征，生产力和生产关系较为落后，以宗族血缘关系为纽带的制度体系为政治基础。行政权力是国家范围内一个拥有统治地位的家族势力集团延伸。行政人员在身份上不具有独立的人格尊严，行政的出发点和落脚点都是谋求少数掌权者集团成员的利益；处理与社会大众利益相关的行政事务时具有压迫和强制性。行政权力表现出规则的欠缺和随意性。④

2.官僚行政是伴随着近代工业社会到来的。生产力发展，新的生产关系出现，政治权力公共性提升，由私权向公权改变，市民社会权力逐渐强大，政治或管理的公共性成为人民和政府的追求，并成为行政形态发生转化的根本因素，也使管理由随意性变为规范性成为现实。这也就是韦伯的“官僚制”，即行政的权威法理化；层级节制；非人格化；管理要经过专门训练；官员是专门的职业；行政管理需要一定的专业知识，知识可以通过各种培训获得。⑤这种管理组织和方式，迎合了工业社会化大生产和行政管理复杂化的客观需要，官僚行政以非人格化理性化制度化得到科学理性时代的文

③张树义.行政法学[M].北京.中国政法大学出版社.

④马庆钰.中国改革怎样面对新公共管理[J].天津行政学院学报,2001(4).

⑤马克斯·韦伯.经济与社会[M].商务印书馆,1997.

化认同。但官僚行政因自身特征的缘故，也导致了不少弊病。

3.后官僚行政是当前处于探索阶段的行政形态，是对官僚行政的批判与继承，是一种不成熟的行政形态。伴随着现代科技不断进步，官僚行政运作下的政府越来越显得力不从心，一方面既无力应付自身机构急剧膨胀财政开支加大的困境，另一方面行政效率低下和管理成本过度增长，面对信息化社会带来挑战，迫于政府机构内部的需要和公共舆论的外部压力，西方各国纷纷以市场化为导向进行行政改革。对后官僚行政有很多称谓，如“新公共管理”、“企业化政府”、“公共管理主义”等，这是一个多维度的概念。后官僚行政强调政府、社会和个人共同作用，希望打破官僚制自上而下，等级分明的刻板组织秩序，重视政府与各种非政府组织关系之间平等对话和系统合作，以公众为主体，鼓励公众参与，这是一种社会化、民主化和多元化的公共行政形态。

（二）公共行政的变革趋势

近年来，在经济的蓬勃发展下，公共行政也在不断地发展中，经历了一系列的变化，具体说来，有以下变革趋势：

1.从管制行政走向服务行政。管制行政以政府为中心，以“命令”与“强制”为手段，政府成了社会的主人，也就是我们常说的“全能型”政府。事实上，这种政府不仅使社会缺乏自主性和能动性，而且还抵制了社会公众的积极性和创造性。服务行政将政府定位在服务者的角色上，把为社会、企业、公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨。政府将确立为民服务和“由民做主”的观念，以服务于整个社会的姿态出现，满足社会公众的需求。政府服务角色和服务观念的确定与形成，对于引导行政资源的投向、政府行为的选择和政府工作目标的定位均具有重要意义。

我国市场经济的确立，使政府无须对整个社会生活进行全面的管理和控制。政企、政事和政社的分开使得各社会行为主体获得了活动的自主性，政府主要履行的是社会服务职能。从管制行政到服务行政，我国政府的职能经历了一次人的变革。随之而来的就是服务主体、服务方式的多元化。

2.从泛行政化走向行政分化。行政权在我国自占以来一直比较强大。“泛行政化”是其典型的表现。改革开放前，行政权掌握着一切社会资源配置的绝对控制权。伴随经济体制改革的推进，中央政府所掌握的权力逐渐下放到地方或基层政府，并部分的放权或还权于社会。尤其是非政府组织的涌现成为我国行政管理体制变革的一大亮点。这些非营利性组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担着社会的公共管理职能，促使政府由全能政府转变为有限政府。这种公共职能的分散化，展现了现代行政民主化、多样化、灵活化、自主化的特色，标志着行政的收缩和社会行政的增长，行政由泛化逐渐转向分化。

3.从单一社会结构走向多元社会结构。社会不断在发展，传统的单一体制开始分化，“单位”功能在市场化进程中的分解与重新定位已成必然之势。这一分解首先以政企职责分离为突破口，进而打破“单位”作为国家行政组织的延伸的传统模式，在此基础之上，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立适应市场经济的组织、功能体系。

在改革过程中，传统的一元化社会结构逐渐被国家、社会、市场的三元结构所取代。有学者将我国社会经历的这场全面而深刻的变化概括为“权力多极化”过程。这种多极结构的将市场与社会

从国家桎梏中解放出来，打破了公共职能国家垄断的传统，促使公共职能分担方式的调整与重构。政府、市场与社会三元结构的形成，有助于廓清公域与私域及第三域的界限。

(三)公共行政改革对行政主体的影响——强调对社会行政主体的调控

行政包括公共行政和私行政，公共行政与私行政的区别在于是否基于“公共利益”。公共行政是指不以营利为目的，旨在有效地增进公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。近年来，世界各国普遍进行着行政改革，将部分原由政府承担的职能向社会转移，从而促成了非政府公共组织的兴起。在政府之外出现了准自治的、半自治的和自治的公共管理机构，原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分可以由这些机构来承担。自现代公共行政改革以来，国家行政已不能涵盖所有的公共行政，社会行政便应运而生。公共行政因而可分为国家行政与社会行政。国家行政，是指国家行政机关根据法律规定对社会公共事务的组织与管理活动；社会行政，是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理活动。姜明安提出：“国家行政属于公共行政，但公共行政并不属于国家行政。公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团的行政以及公共企业事业单位的行政。”对社会公共事务的管理不能由国家行政独占，除了国家行政以外，还有社会行政，国家行政与社会行政的范围处于不断地变化中。20世纪随着公共管理的社会化，国家行政的范围缩小，国家逐步还权于社会，社会行政的范围随之扩大。

随着公共管理的社会化及社会行政的发展，现代行政法学的适用空间正在逐渐扩张。公共职能的分散化与社会化促使现代行政从国家行政过渡为国家行政与其他非政府公共组织的社会行政并存。大量非政府公共组织的出现，为行政法学的发展提出了挑战，许多国家的行政法学都将国家行政以外的社会行政纳入研究范围，将社会公共组织作为行政法的调整对象，赋予这些承担公共管理职能的非政府公共组织以行政主体资格。然而，我国的行政法理论却没有专门对此加以阐述和确认，非政府公共组织在行政法中的定位非常模糊，其管理权限、管理范围及被管理者受侵犯后的救济途径等，我国的行政法理论都没有对其进行明确的规范与研究。因此，这就为我国行政法研究领域的扩张提出了挑战，行政法对社会行政的调控将成为必然趋势。

三、我国的行政主体理论及行政主体多元化

（一）我国的行政主体理论的内容

1.行政主体的涵义。关于行政主体的涵义，国内学者的表述略有差异。罗豪才将行政主体界定为“能以自己的名义实施国家行政权，并对行为效果承担责任的组织”。⑥王连昌将行政主体界定为“依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织”。应松年将行政主体界定为“依法享有国家行政职权，代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织”。⑦就行政主体的实质涵义来说，学者间的认识基本一致，这种内在的一致性表现在四个方面：其一，行政主体必须是一定的组织而不能是个人；其二，行政主体必须是享有行政职权的组织；其三，行政主体必须是能够以自己的名义行使行政职权的组织；其四，行政主体必须是能够独立承担

⑥罗豪才.行政法学[M].北京,北京大学出版社,2001.

⑦应松年.行政法新论[M].北京:中国方正出版社,1998.94—96.

法律责任的组织。

2.行政主体的类型。在我国行政法学理上，行政主体通常是由两类组织所构成的：一是国家行政机关，即所谓的“职权行政主体”；二是法律、法规授权的组织，即所谓的“授权行政主体”。前者包括国务院、国务院组成部门、国务院直属机构等；后者具体包括经法律法规授权的行政机关的内部机构、派出机构及临时机构，及法律法规授权的企事业单位、社会团体等。

3.行政主体的资格。行政主体资格是指符合法定条件的组织，经过法定程序或途径所获得的行政主体法律地位。行政主体资格理论主要是由三方面的内容所构成的：其一，行政主体资格的构成要件，具体包括：（1）依照法定权限和法定程序而设立的组织；( 2)具备一定的组织机构和职位人员编制；（3）拥有法定的职责权限；( 4)能够以自己的名义独立行使行政权并承担法律责任。其二，行政主体资格的取得，具体包括两种途径：(1)依照宪法和行政组织法的有关规定取得；( 2)依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权而取得。其三，行政主体资格的变更和丧失，前者指由行政主体的合并或分解而引起的行政主体资格在原行政主体与新行政主体之间的转移；后者指由行政主体撤销或授权收回、授权期限届满等原因而引起的行政主体资格的丧失。

4.行政主体的法律地位。行政主体的法律地位是指由依法享有的行政职权和依法履行的行政职责确定的行政主体在行政法律关系中的地位，因而行政主体的法律地位实际上就是行政主体职权与职责的综合体现。

5.行政主体的职务关系。行政主体的职务关系是指行政主体在行使行政职权、履行行政职责的过程中所形成的相互之间的关系。一般来说，这种关系主要有三种类型：领导与被领导关系；指导与被指导关系；公务协助关系。

（二）行政主体的多元化

行政主体的概念属于学术范畴，在实际法律规范中并不存在对行政主体的定义性规范。19世纪的行政法治理论，对行政主体主要是从形式意义上来界定的，因而行政主体主要是指行政机关；而20世纪的行政法治理论则主要是从实质意义上来界定行政主体，认为行政主体是指一切享有和行使行政权的组织。这种定义的变迁，反映了行政主体由单一性向多元化演变的客观事实。传统行政权在权力来源、权力内容和行使方式等方面都是单一的，因而在自由资本主义时期，行政权被严格地授子给行政机关，无论从理论上还是实践中将行政权授予其他非政府团体都是不可想象的。20世纪以后，行政权在上述各方面呈现出的多样化趋势也促使行政主体越来越具有多元性。

1.行政主体多元化的原因——行政分权

近代意义的行政权始于资本主义初期的三权分立。自产生伊始到今天，西方资本主义国家的行政权发展大体经历了限权、授权、控权、分权等阶段。

在资本主义发展初期，自由经济与个人主义倍受推崇，它要求政府是管理最少的政府，是守夜人式的政府，因而对行政权采取的是严格限制的态度。这是属于限权阶段。

19世纪末期，资本主义国家开始进入垄断资本主义时期，福利国家形成，促使政府开始在更大的范围内、更深的程度上加强了对社会与经济的干预。行政权力大幅度扩张，许多不属于政府管理

范围的事务越来越多地纳入到政府权力范围之中，同时赋予政府的自由裁量权也日益扩大。同时，为保证政府拥有足够权力进行行政管理，又能控制行政权不至被滥用而侵犯到公民合法权益，各资本主义国家都加强了对司法审查和行政程序的研究与立法。这是以程序为手段的控权阶段。

20世纪中期以后，现代行政的民主化要求在行政管理过程中加强政府与社会的合作，充分利用各种社会主体资源，进行民主行政。在这种改革中，各国的共同实践是减政放权，把有限的政府资源用于最必须的方面提高工作效率和权威，发挥非政府组织在社会生活中的作用，让它们负担某些原来由政府承担的责任。在这一实践中，行政权在诸多方面发生了更为巨大的变化，如其行使主体、行使方式、权力效力等都有明显发展。即开始进入行政权发展的第四个阶段——分权阶段。

我国行政权的发展脉络较为简单。我国政府的职能从建国初期就很庞大，在计划经济体制下，国家行政机关享有广泛的行政管理职能，权力干预范围覆盖经济和社会的全部领域，扮演着全能政府的角色；而且当时的行政法律体系完全以行政权力为本位来建构，因而缺乏相应的对行政权的制约机制，使行政权处于肆意行使的阶段。进入市场经济时期以后，为适应经济体制的需要，进行了行政体制改革。加强了对行政权合法行使的控制，在精简机构裁减人员的同时实行行政分权，将原属社会的权力归还社会，将一部分行政权转移给非政府组织行使，以充分利用非政府组织的有效资源，发挥社会的力量，更好地完成行政管理任务。

2.国外行政主体的多元化

现代各国对于行政主体的概念基本一致，即行政主体是指依法享有行政权力，并独立承担行使权力而产生的法律责任的组织。国外的“行政主体理论产生的前提和基础，在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人。”因此，国外行政法学理论中关于行政主体的范围比我国的行政主体范围相对要广泛一些，更多地体现出多元化的性质。如德国的行政体系就是分散的、开放的，包括许多独立单元的机构和组织。行政分权构成德国国家的主要特点。在行政分权的基础上，德国的行政主体分为：机关；公共机构；公法团体；公法财团；按私法设立的但履行行政任务的私法法人等。法国传统的行政法学理论虽然只承认三种行政主体：国家、地方团体、公法人，否认在这三者以外另有其他行政主体，但“当代法国法律采取广义公务法人概念，公务法人包括国家和地方团体以外的一切公法人。”如法国就把公务法人的概念扩张到从事某些集体利益的职业组织，例如：商会、农会等……日本行政法中认为对行政主体的认识主要在于“如何来理解除国家和地方公共团体之外被视为行政主体的‘其他公共团体’”。虽然在日本除“国家和地方公共团体以外，不存在别的具有总括性行政权限的统治团体。但是，为实施属于行政的特定事业而设置的独立法人并不少。”⑧由此可见，国外行政法学理论中行政主体的范畴较为广泛，特别是在行政分权盛行的当代，甚至连私人组织或个人都可能因授权行使行政权而被纳入行政主体的外延范围。

3.我国的行政主体多元化

我国的行政主体理论也在实践中不断的发展着，目前，行政主体正在打破单一主体的形式，向⑧杨建顺.日本行政法通论[M].北京,中国法制出版社.1998,233.

多元化发展，根据我国行政机构改革的现状以及各种具体法律法规的规定，除了中央和地方行政机关以外，常见的行政主体主要还有：

群众自治性组织。如村民委员会是群众性自治组织，因法律法规授权而称为行政主体。

行政性公司。行政性公司指符合公司的成立要件，主要从事经济活动，同时又承担某一方面的行政管理职能，特别是对经济活动具有决策和监督的行政管理职能的组织。一般是为了适应市场经济的需要，将过去的行政主管部门转变或改建而成的公司，如烟草公司、物资公司、煤气公司等。

企业组织。这些企业区别于一般企业，即它们所管理的事项基本上都是涉及社会公共利益的，如邮电、铁路等。

事业单位。如公立学校、医院、图书馆等提供某种公共服务的组织。也称为公益组织。

行业协会。在法治发达的国家，早已将行业管理职能，交由各种行业协会全权管理，他们有权审核批准或撤销该行业从业人员的资格，对他们进行奖励，对违法、违规者给子处分等等。

群众性团体。包括消费者协会、妇女联合会等。如根据消费者协会有权参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；有权受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解等。

公共行政的发展无处不在，随着行政事物的增多和行政权力的分化，行政主体在行政发展的历程中呈现出多元化，不断的丰富和完善，这对于我国政府和社会将来的发展都将是一股动力的源泉。

【参考文献】

①王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1989.

②李昕.中外行政主体理论主体之比较分析[J].行政法学研究,1999(01).

③张树义.行政法学[M].北京.中国政法大学出版社.

④马庆钰.中国改革怎样面对新公共管理[J].天津行政学院学报,2001(4).

⑤马克斯·韦伯.经济与社会[M].商务印书馆,1997.

⑥罗豪才.行政法学[M].北京,北京大学出版社,2001.

⑦应松年.行政法新论[M].北京:中国方正出版社,1998.94—96.

⑧杨建顺.日本行政法通论[M].北京,中国法制出版社.1998,233.

⑨李洪雷.德国行政法学中行政主体概念的探讨[M].行政学研究,2000.

⑩薛刚凌.行政主体之再思考[J].中国法学,2001,(2).