公共行政发展与行政主体多元化

公共行政发展中的行政主体多元化

随着时代的脚步，公共行政领域发生着日新月异的变化，而其发展对行政法也产生了一定影响。公共行政主体作为其中重要的部分，在公共行政改革的浪潮中不断的充实和发展。在这种趋势下，法、德、日等几个大陆法系国家的行政主体类型，均呈多元化的发展趋势。伴随着政府的改革，我国也出现了大量承担公共职能的非政府公共组织，行政主体的范围不断扩大，这对于公共行政的发展和政府能力的提高有重要意义。

一、行政主体的概念

由于行政主体概念出现的背景不同，中外关于行政主体概念并不一致。行政主体作为一个法律概念，其意义在于明确行政法律关系中行政权力的承担者、行政主体，原为法国和日本等国的行政法概念，传人我国后，逐渐被我国学者所接受，它的引入解决了以往学界用行政机关来表达行政法律关系中管理主体所造成的外延范围的狭窄和其法律身份的不确定性问题。目前行政法主体已经成为我国行政法学的重要概念。

（一）国外对于行政主体概念的界定

1.英美法系对行政主体的研究起步较晚，如法国的行政主体概念：“享有实施行政职务的权力，并承担由于实施职务而产生的权利、义务和责任的主体。”①按法国法律的规定，行政主体包括政府组织、地方团体和公务法人。地方团体概念并不是指设在地方的社会团体，而是一个以地域为基础的，具有独立的法律人格和履行地方公务，享有行政上的自治权力的行政主体。法国的公务法人在法律上采用了列举的方式，规定了如大学、中学、图书馆、博物馆和研究机构等实施公务的机关。②英国虽然没有明确提出行政主体的概念，但在法律制度中却确定了下来，其行政法上的主体制度包括了政府制度、文官制度和较为发达的公法人制度。英国行政法学中的公法人，主要指在中央和地方行政机关以外的，有独立法律人格和一定独立地位的，从事某种特定的公共事务的行政机构。

美国是联邦制国家，在行政权的设置方面，也存在着联邦政府与州之间的区别。但在行政主体的划分上，也可以作如下分类：(1)行政机关包括联邦行政机关、各州的行政机关和地方政府。(2)独立的控制委员会。在联邦政府中设置行政委员会，不仅掌握了行政权，而且享有立法权和司法权。

(3)政府公司。在美国，行政机构可以采取公司形式从事企业活动、这些机构除了享有企业法人的基本权利之外，政府公司还享有特殊权力。

2.大陆法系主要的法治国家形成了一定的行政体系，行政法学研究中的一些基本理论研究也更具深度。对于行政主体，主要的大陆法系国家有以下认识：

德国作为联邦制的行政分权国家，并不拥有统一的、封闭的行政法。因此，对行政主体的分类也较复杂，主要有：(1)机关，即指在统一指导下，以自身名义承担任务的行政单位，如联邦、州。

(2)公共机构，指所有类似于机关的机构，此类组织必须有实际的设施存在，并通常能够提供某种实际给付。如博物馆、预防性机构等。(3)公法团体，它们有诸多的成员组成，并通过一定的形式产生

①王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1989.

②李昕.中外行政主体理论主体之比较分析[J].行政法学研究,1999(01).

了一定的组织领导机构，在承担一定的公共任务的同时，也代表其成员从事其他活动。(4)公法则团，或称公法基金会，即由投资人为实现特定目的而投资或捐赠成立，具有权利能力的组织。(5)按私法组成的行政救济机构。

可见，在国外主要法治国家，特别在大陆法系国家行政法学研究中，行政主体作为一个基本理论普遍受到重视。通过研究行政主体，明确行政权力的规划，明确行政权力的归属，进而明确行政权力行使的法律后果由谁承担，以确保行政权力的充分行使和公正行使，保护行政相对人的合法权益不受非法行政的侵害。

（二）我国行政主体概念的引进

我国行政主体理论是从法国、日本移植而来的。在我国行政主体理论中，行政主体是依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。包括行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被告和国家赔偿义务机关。③另外，根据行政主体的组织构成和存在的不同，可将行政主体划分为行政机关、被法律法规授权的行政机构或其他组织。

我国的行政主体理论中一从概念上看，与大陆法系主要国家行政主体的概念基本一致，但在行政主体的划分上却截然不同。准确的说，我们引进了行政主体的概念，对其内容却作了实质性改造。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度、行政主体理论侧重解决行政机关在对外管理中的地位，只是为了解决行政诉讼中被告确认这一间题，因而导致我国行政主体理论先人不足。

二、公共行政的发展变革及对行政主体的影响

（一）公共行政发展的三种形态

纵观公共行政的发展历程，其发展呈现由统治走向管理、由管理走向服务的特点。公共行政在它的历史进程中，先后经历了三种行政形态：统治行政、官僚行政、后官僚行政。

1.统治行政是农业文明的产物，是国家最初的管理方式和形态。它以自然经济为特征，生产力和生产关系较为落后，以宗族血缘关系为纽带的制度体系为政治基础。行政权力是国家范围内一个拥有统治地位的家族势力集团延伸。行政人员在身份上不具有独立的人格尊严，行政的出发点和落脚点都是谋求少数掌权者集团成员的利益；处理与社会大众利益相关的行政事务时具有压迫和强制性。行政权力表现出规则的欠缺和随意性。④

2.官僚行政是伴随着近代工业社会到来的。生产力发展，新的生产关系出现，政治权力公共性提升，由私权向公权改变，市民社会权力逐渐强大，政治或管理的公共性成为人民和政府的追求，并成为行政形态发生转化的根本因素，也使管理由随意性变为规范性成为现实。这也就是韦伯的“官僚制”，即行政的权威法理化；层级节制；非人格化；管理要经过专门训练；官员是专门的职业；行政管理需要一定的专业知识，知识可以通过各种培训获得。⑤这种管理组织和方式，迎合了工业社会化大生产和行政管理复杂化的客观需要，官僚行政以非人格化理性化制度化得到科学理性时代的文

③张树义.行政法学[M].北京.中国政法大学出版社.

④马庆钰.中国改革怎样面对新公共管理[J].天津行政学院学报,2001(4).

⑤马克斯·韦伯.经济与社会[M].商务印书馆,1997.