(八)中西方国家公务员绩效考核制度比较研究

以其是否具有职务上所需的知识能力为标准, 这一标准的衡量则是用客观公开的考试方法来进行。作 为干部人事制度改革的一项主要内容 , 我国用考试录用办法来补充各级政府机关工作人员, 大体是从 1989年开始的。考试种类有两种: 一种是系统内部招考, 另一种是面向社会的公开招考。西方国家 公务员的考核侧重于能、绩, 亦称考绩、效率评价或工作评价。与西方公务员考核一样 , 我国政府公 务员年度考核结果也是作为晋升的依据。但在具体操作形式和内容上存在着差别: 一是西方国家大多 每年考核两次, 我国则考核一次; 二是西方国家单纯对业绩考核而一般不问政治行为, 而我国要求工 作人员德、才兼备; 三是西方国家以领导考核为主 , 而我国则采取领导与群众考核相结合的方法; 四 是西方国家以人事部门为主对各部门考核 , 而我国是各部门自己考核 ; 五是西方国家的考核程序比较 简便, 我国则相对复杂一些。 ( 4) 奖惩与晋升。西方各国公务员的奖惩制度大同小异 , 一般分为物质和精神两种。在对文官 的奖励上, 方法比较单一 , 较重视物资奖励, 如颁发实物奖、奖金或加薪晋级 , 往往忽视精神方面的 奖励。对文官的惩处 , 一般由人事监督机构与行政法院系统负责 , 对惩处的时限规定不甚明确 , 但对 违纪处分的撤销规定十分清楚 , 违法处分记录一般作永久性保存。目前我国对政府公务员的奖励有嘉 奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五种。处分种类有警告、记过、记大过、降级、 撤职和开除六种。西方国家公务员的晋升一般是在年度考核的基础上 , 采取考试的办法进行, 正常情 况下平均三至五年晋升一次, 经过考试合格者可以晋升上一级职务。公务员的交流则大多数国家依靠 人事异动制度, 即每年年初根据上年考核情况和当年工作的实际需要 , 进行有计划的人员岗位轮换。 我国政府公务员的晋升, 是依据人事管理权限确定 , 即按中央、省、市、县各级不同人事管理权限, 晋升任免不同层次的公务员职务。近年来我国部分地区开始在政府机关中实行处级干部聘任制。 2 我们得到的启示 我国的公务员制度与西方国家的公务员制度有着本质的区别。我们坚持的是党管干部的原则, 德 才兼备、任人唯贤的干部路线 , 为人民服务的宗旨 , 这与西方公务员制度的两官分途、政治中立原则 是截然不同的。 尽管如此 , 仍不能排除我国的公务员制度在管理、晋升、交流、培训等诸多方面, 较之西方确实存在着不同程度的欠缺和差距。通过比较研究 , 得到以下几点启示。
1 中国公共部门绩效评估存在的问题 由于起步较晚, 我国政府公共部门绩效评估的发展尚且存在着很多问题。 ( 1) 有关公共部门绩效评估的理论和实践研究不高。目前对公共部门绩效评估从基本概念、作 用机理 , 到操作原则、实施步骤等都还没有形成共识。由于缺乏系统理论的指导, 我国公共部门绩效 评估实践中常常出现盲目跟风、过度炒作、一阵风等偏差。 ( 2) 公共部门绩效评估指标体系权重设置不合理。公共部门绩效评估的考核以数量化的经济指 标为主 , 过多地强调了经济总量的增长要求。只要国内生产总值、财政收入、税收能够按照要求保持 一定的增长 , 一切就万事大吉。至于人民的实际收入、就业比例、住房面积有没有切实的增加等等, 就很少有人关心了。 ( 3) 公共部门绩效评估的规范化程度不高。公共部门绩效评估多处于自发、半自发状态, 没有 相应的制度和法律作保障 , 评估程序没有规范化, 还停留在 原始的手工业水平上 。 ( 4) 评估主体比较单一。实践中侧重于上级行政机关对下级的评估, 缺乏政府内部的自身评估 以及社会公众、中介组织和专业机构对政府的评估。或者只重视自我评估或同体评估, 漠视社会评估 和其他评估 ; 或者只注重社会评估, 而忽视自我评估或同体评估。
中共中央关于加强党的执政能力建设的决定 , 北京 : 人民出版社 , 尼古拉斯 亨利 : 2004 年。 2002 年。
公共行政与公共事务 , 张昕等译 , 北京 : 中国人民大学出版社 ,

178 1 中西方国家公务员制度的比较
社会科学战线
2010 年第 10 期
政治学
西方国家的公务员制度, 是从 19 世纪中后期为适应工业化时代政府管理的实践需要而逐步形成 和发展起来的。与我国的公务员制度比较 , 两者既有联系又有区别。 ( 1) 范围与特征。从范围与特征上看 , 西方国家公务员的范围划分是比较宽的 , 我国则比较严 格。这是由于国家制度及国情所赋予的公务员含义及确定的职责不同而造成的。大多西方国家 , 凡在 国家和地方政府机关公共团体中从事公务者均是公务员。而我国的公务员仅指各级国家行政机关中除 工勤以外的工作人员 , 即凡依法行使国家行政权力 , 执行国家公务的人员 , 从国家主席到办事员全是 公务员 , 这里既没有特别职和一般职的划分, 也没有国家公务员与地方公务员的严格界定。 ( 2) 权利与义务。从权利与义务上看, 我国与西方国家公务员的权利与义务既有共同点也有重 要的差别。共同点主要表现为 : 都规定了公务员要忠于职守 , 为全体大众服务 , 禁止政府经商办企业 等内容。差别主要表现在两个方面: 一是西方国家强调地方公务员的权利和义务一般仅限于服务的地 区范围 , 而我国则无论是中央国家机关的公务员, 还是各省、市、县的公务员 , 所享受的权利和承担 的义务都是相同的, 不受地区的限制 ; 二是西方国家强调公务员政治中立 , 而我国则要求公务员都要 坚持中国共产党的基本路线, 并接受政治理论的培训。这种差别是两种不同的社会制度所决定的, 也 反映了我国公务员制度的基本特点。 ( 3) 录用与考核。西方国家现行的人事制度, 是以 功绩主义 为宗旨的, 所以公务员的选用,
公务员绩效考核制度 , 是为政府绩效评估服务的。科学、完善的公务员绩效考核制度, 会推动和 促进政府绩效评估的发展 ; 而公务员考核制度不完善 , 则必将阻碍政府绩效评估的发展水平。因此, 要对中西方国家公务员绩效考核制度进行比较研究 , 首先应该考察中西方政府绩效评估的实践。
一、公务员绩效考核制度不完善是阻碍中国公共部门绩效评估水平的根本原因
卓越 : 政府绩效管理导论 , 北京 : 清华大学出版社 , 2006年。
中西方国家公务员绩效考核制度比较研究
179
( 1) 仍要继续加大机构改革和干部人事制度改革的力度。现行西方公务员制度是在改革旧官吏 体制以后提出的一种崭新的制度, 是一种行政官员制度 , 是资产阶级革命的产物。它严格区别于封建 的 君主臣仆制 、 贵族官僚制 、 政党分肥制 等旧官僚制度, 其具体内容和实施方案由各国法 律明确规定。可以说 , 没有对旧制度的彻底改革和扬弃 , 就没有这种新制度的产生。西方公务员制度 产生和形成过程的启迪是 , 它确实需要机构改革和干部人事制度在整个国家政治体制改革的大环境中 作积极的配合和跨越历史的创造, 否则, 公务员制度的实施将会受到严重的阻碍。 ( 2) 要实行公务员队伍统一管理。这是促进公务员制度健康发展的重要保障。西方国家公务员 都是由人事部门统一管理的, 这有三点益处: 一是有利于人员流动, 若想调换某个或部分公务员的工 作岗位 , 只要人事部门作出决定即可马上得到执行 , 而不受其他部门的制约; 二是有利于整个公务员 队伍结构的平衡 , 发现某个环节出现问题可以立即得到更正和完善; 三是使公务员各项制度的内容在 执行时有统一的标准 , 从而避免公务员由于各部门的要求及赋予的权力不同而出现待遇不公的现象。 ( 3) 强化公共服务 , 确保政府社会责任的履行。公共服务制度是规范公共服务主体及其服务活 动的各项制度。西方国家政府绩效高度发展的一个重要原因就是政府以公共服务的职能积极履行社会 责任。其公务员制度明确规定 , 作为创造政府绩效的主体, 公务员应具有较强的公共服务理念以及为 全体大众服务的责任心。这应该对我们有所启迪。 ( 4) 要注重公务员的培训工作 , 建立健全公务员的培训体制。西方公务员制度的一个长处就是 极其重视对公务员的培训 , 培训方式多样、时间固定、程序规范 , 其制度已经法律化。这是值得我们 认真借鉴和研究的。
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中西方国家公务员绩效 考核制度比较研究
孟凡仲
( 中共吉林省委党校 , 吉林 长春 130012 )
摘要 : 文章从人才资源是第一资 源的理论分析入手 , 以中西方 国家政府 绩效评估 实践和 公务员 绩效考核 制度比较研究为依据 , 深刻阐述了国 家公务员是创造政府绩效 载体的重 要观点 , 以及 政府绩 效评估 与公务员 考核制度之间存在密切联系 的思想 , 并在借鉴西方国家公务员 绩效考核 制度经验的 基础上 , 对建立 健全我国 公务员绩效考核制度提出了 总体思路和宏观策略 。 关键词 : 公务员 ; 绩效考核制度 ; 公共部门 中图分类号 : C962 文献标识码 : A 文章编号 : 0257- 0246 ( 2010) 10- 0176- 07
二、西方国家公务员绩效考核制度经验借鉴
现代政府管理的核心问题是提高绩效 , 而政府绩效是由公务员创造的 , 因此提高政府绩效的关键 是要有一支高素质的公务员队伍。西方国家的经验证明 : 政府绩效与创造绩效的主体 公务员的素 质是紧密相关的 , 而公务员的素质又受制于公务员制度。西方国家正因为具有较为先进的公务员制 度 , 使其具备素质较高的公务员队伍 , 才进而推动了政府绩效的高度发展。 因此, 将中西方国家公 务员制度进行比较研究, 从中借鉴他人的长处 , 找出我们的不足 , 对于加强我国政府公务员队伍的建 设 , 推动政府绩效的高效发展具有十分重要的意义。
作者简介 : 孟凡仲 , 中共吉林省委党校研究员 , 研究方向 : 人才学。 中华人民共和国公务员法 , 北京 : 人民出版社 , 2005年。
中西方国家公务员绩效考核制度比较研究
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( 5) 评估结果带有较强的主观性和不公正性。无论是部门评估还是个人评估 , 领导的意见在评 估中起关键作用。而领导的意见又缺乏量化的指标 , 在很大程度上, 领导的好恶往往成了左右评估结 果的一个重要因素。 2 阻碍中国公共部门绩效评估水平的原因分析 用 人才资源是第一资源 的理论分析 , 我们知道政府绩效靠公务员来创造 , 没有高素质的公 务员队伍, 便不会有政府绩效的高度发展。然而由于我国公务员绩效考核制度存在许多问题, 影响和 制约公务员队伍整体素质的提高, 因此在很大程度上必然阻碍公共部门绩效评估的发展水平。 ( 1) 考核指标的统一性和特殊性缺乏适度连接。当前 , 我国公务员考核指标体系设计的实际做 法是: 一方面, 相关法律法规对考核指标体系作出较为原则的规定; 另一方面 , 由于各机关和部门的 工作性质不同, 各职位的工作职责不同, 具体考核指标由各单位自行设计。这种做法反映出的问题主 要有: 首先 , 相关法律法规对德、能、勤、绩、廉的内容和优秀、称职、基本称职、不称职的等级和 标准作出了原则性的规定 , 但是过于笼统 ; 其次, 各单位均自行制定本单位的考核指标体系, 导致考 核指标体系过多过滥 , 变化频繁, 规范性不足。考核指标的统一性和特殊性缺乏适度连接。 ( 2) 定性指标和定量指标未能实现良好结合。或者在考核内容表述方式上过多使用定性化描述 语言, 如 工作中积极努力 、 工作效益高 、 服务态度好 等, 缺少能够反映具体事实的量化指 标 , 使考核工作随意性较大, 不同等次之间缺乏公平性和信誉度 ; 或者一味追求量化指标, 导致考核 指标体系过于烦琐, 考核工作量过大 , 给机关业务工作和公务员管理带来不利影响。 ( 3) 基本称职、不称职等次的确定以及优秀等次的评定存在缺陷。 中华人民共和国公务员法 把考核等次由原来的三等改为四等, 其目的是为了解决 称职平台 过大的问题。然而由于基本称 职和不称职等次的确定, 将直接影响公务员的晋升和工资福利待遇 , 甚至涉及对相关公务员的惩戒, 因此在实践中往往难以实施。考核中还有一个优秀等次的评定问题, 当前的做法多为上级机关先向各 单位和部门分配优秀比例和指标, 再由各单位和部门推选上报。在这一过程中 , 往往出现各个公务员 轮流坐庄 , 部门负责人或者 独揽 , 或者 谦让 等情况。 ( 4) 缺乏规范的职位说明书使考核指标的设定依据不足。考核指标应在职位说明书的基础上设 定。但是当前多数单位没有规范的职位说明书, 或者虽曾制定过职位说明书, 但由于机构改革等原 因 , 原来的职位说明书已经难以适应当前情况。缺乏规范的职位说明书使考核指标的设定依据不足, 这成为当前公务员考核指标体系难以完善的深层次原因。 政府绩效与创造绩效的主体 公务员的素质是紧密相关的。正是由于我国公务员绩效考核制度 中存在的这些问题, 无法对公务员进行很好的绩效考核 , 从而影响了公务员队伍整体素质的提高, 使 他们不能创造较高的政府绩效 , 也就更谈不上管理与评估。